Dreptul administrativ ca ramură distinctă de drept

Scurt istoric privind dreptul administrativ

Administrația publică este la fel de veche ca și statul, deoarece rolul și funcțiile statului nu s-ar fi putut realiza și fără desfășurarea unor activități de natura administrativă, indiferent dacă acestea sunt activități dispozitive, prestatoare sau. pur și simplu, organizatorice. Aceste activități au fost treptat reglementate prin norme obligatorii, norme juridice, care nășteau obligații pentru administratori, și confereau o garanție mai puternică în realizarea interesului general al statului.

Desigur, la început, în perioada de formare a dreptului, în ansamblul său. aceste norme nu erau suficient de bine conturate, nu se constituiau într-o categorie distinctă de celelalte norme juridice, împreună cu care asigurau buna organizare și funcționare a statului și a structurilor sale organizatorice.

Normele care priveau administrarea treburilor publice, deci normele dreptului administrativ, ca de altfel toate normele de drept public, au „conviețuit" multă vreme cu normele care priveau gestionarea proprietății publice sau private, deci cu normele dreptului privat. Pe măsură ce statele feudale fărâmițate, s-au constituit în state mari. centralizate, s-a simțit tot mai mult nevoia apărării și realizării cu mai multă vigoare a interesului general reprezentat de stat, fapt reflectat și în normele juridice adoptate de acesta și, în mod deosebit, a celor care privesc organizarea și funcționarea statului, a puterii politice statale, între care și cele de drept administrativ.

Dreptul administrativ a început să se contureze ca ramură de drept de sine stătătoare mai târziu decât celelalte ramuri ale dreptului public și cu atât mai mult ale celui privat. Momentul de referință al nașterii sale poate fi considerat cel al nașterii statului modem, apărut după Revoluția franceză din anul 1789, care a pus bazele afirmării principiului legalității în organizarea și funcționarea statului și a instituțiilor sale.

Desigur, și înaintea Revoluției franceze, pe timpul monarhiei absolute, a existat o administrație, o activitate administrativă, dar nu a existat un drept administrativ și, implicit, o știință a dreptului administrativ.

În perioada monarhiei absolute, monarhul deținea toate funcțiile statului. toate puterile în stat: și pe cea legislativă și pe cea executivă și pe cea judecătorească; el legifera, el administra, el judeca. Puterile lui erau nelimitate, neîngrădite de nici o lege.

În exercitarea puterii executive, deci pe planul administrării treburilor statului, monarhul dădea ordine, care erau puse în executare de agenții săi pe tot cuprinsul țării. Acești agenți, funcționari al Coroanei, aveau practic puteri nelimitate. Ei acționau după cum credeau că este necesar, nefiind limitați decât de ordinele monarhului, în față căruia răspundeau. Se poate spune că, în această perioadă, puterea executivă nu avea bază și limite stabilite prin lege, spre deosebire de puterea judecătorească, în materie penală și civilă, care se exercita de către judecători (agenți ai Coroanei), dar pe baza unor norme generale (legi), date tot de monarh, și care, atâta vreme cât erau în vigoare, trebuiau aplicate de judecători.

În această perioadă, în care administrarea treburilor statului administratorii se conduceau numai după ordinele monarhului și instrucțiunile șefilor ierarhici nu putem, desigur, vorbi de existența unui drept administrativ și a unei științe a dreptului administrativ.

După cum se știe, Revoluția franceză din anul 1789 a pus capăt monarhiei absolute și a instaurat democrația bazată pe principiile suveranității naționale, drepturilor și libertăților individuale și al legalității.

Suveranitatea națională este înțeleasă ca voință a națiunii, formată din indivizi egali în drepturi, fără nici o discriminare, statul având obligația de a le apăra și respecta drepturile și libertățile individuale.

Principiul legalității, care constituie fundamentul statului de drept, presupune cerința, pe de o pane, ca toate dispozițiile statului să aibă caracter general și impersonal iar, pe de altă parte, ca actele individuale ale statului să fie efectuate pe baza și în conformitate cu dispozițiile luate mai înainte pe cale generală și impersonală.

Transpusă pe planul administrării treburilor statului, această cerință impune ca actele administrative, care sunt prin natura lor acte de aplicare și de executare a legii, să fie emise numai în baza și în limitele stabilite, în prealabil, de legiuitor, pe cale generală și impersonală.

În aceste condiții, ale statului de drept, ale afirmării cu tot mai multă vigoare a principiilor menționate mai înainte, s-a născut și s-a conturat din ce în ce mai evident dreptul administrativ și, o dată cu acesta, știința dreptului administrativ.

Fără îndoială că acest fenomen a îmbrăcat trăsături și evoluții specifice de la un stat la altul, în raport de condițiile politice, economice și sociale, de tradițiile existente în organizarea și funcționarea statului.

În țara noastră, dreptul administrativ a început să se contureze, ca ramură de sine stătătoare, mult mai târziu decât în țările din vestul Europei, începând cu Regulamentele Organice (1831 - 1832), chiar dacă unele norme privitoare la administrarea treburilor țării au fost elaborate cu mult timp înainte, pe vremea lui Mircea cel Bătrân, în Muntenia, și a lui Alexandru cel Bun, în Moldova. Mal mult, în anul 1855, din dispoziția domnitorului Grigore Ghica, a fost elaborat și un Cod administrativ care, practic, cuprindea aproape toate reglementările de natură administrativă din perioada 1832 - 1855.

În dezvoltarea ulterioară a dreptului administrativ în țara noastră, mai ales după constituirea statului național unitar român, modem (1 859) și după marea unire din anul 1918, se cuvine a sublinia rolul deosebit pe care l-a avut știința dreptului administrativ care, prin reprezentanți de seamă, teoreticieni și practicieni, a contribuit la cunoașterea și explicarea dreptului administrativ român, la formularea de propuneri pentru elaborarea de noi norme și principii, menite a conferi o individualitate toi mai autentică acestei ramuri de drept public și s-o racordeze La valorile științifice din domeniu, existente în alte țări europene. Se cuvine să amintim, în acest sens, pe renumiții profesori: Paul Negulescu, Anibal Teodorescu, Victor Onișor, Constantin Rarincescu, Erast Diti Tarangul și alții, care au pus bazele dreptului administrativ în România și l-au înscris la loc de cinste în circuitul de valori ale științei dreptului, în general.

Obiectul dreptului administrativ

Activitatea de administrare a treburilor statului și ale colectivităților locale recunoscute de stat, este foarte complexă, cum la fel de complexe sunt trebuințele și interesele celor administrați, persoane fizice sau persoane juridice. Această activitate este organizată și se desfășoară pe baza unor norme juridice, care sunt extrem de variate și aparțin diferitelor ramuri ale sistemului de drept. între aceste norme juridice un grup special formează ramura dreptului administrativ.

Prin urmare, am putea spune că obiectul dreptului administrativ îl constituie acel grup de norme juridice care reglementează relațiile sociale din sfera de administrare a treburilor statului și ale colectivităților locale, alte categorii de relații sociale din aceeași sferă fiind reglementate prin norme juridice din cadrul altor ramuri de drept (dreptul constituțional, dreptul civil, dreptul financiar, dreptul familiei ș.a.).

Este neîndoielnic faptul că normele dreptului administrativ se cantonează în sfera administrației publice, aceasta realizându-se, în principal și în primul rând, prin astfel de norme. Dar normele dreptului administrativ se aplică administrației publice alături și împreună și cu alte norme juridice, aparținând altor ramuri de drept.

Pe de altă parte, normele dreptului administrativ nu acționează exclusiv numai în sfera în care își desfășoară activitatea autoritățile administrației publice ci și în sfera altor autorități publice, care exercită fie puterea legislativă, fie pe cea executivă.

Referindu-se la relațiile sociale din sfera administrației publice reglementate de dreptul administrativ împreună cu alte ramuri ale dreptului public, prof. A. Iorgovan reține trei situații mai importante:

1. raporturi reglementate de dreptul administrativ subsecvent altor ramuri (cazul dreptului constituțional);
2. raporturi reglementate de dreptul administrativ ca drept comun pentru alte ramuri (cazul dreptului financiar);
3. raporturi reglementate de drept administrativ în colaborare cu alte ramuri (cazul dreptului internațional public).

În alte situații, raporturile sociale din sfera administrației publice sunt reglementate de dreptul administrativ, împreună cu ramuri ale dreptului privat. în aceste situații, dreptul administrativ, cu încărcătura sa politico-statală de putere publică, joacă rolul de „drept comun" pentru anumite instituții juridice sau chiar ramuri ale dreptului privat, cum este cazul dreptului familiei, dreptului civil, dreptului funciar și altele, guvernând și orientând aceste reglementări în sfera administrației publice.

Sunt frecvente și situațiile în care raporturi sociale care fac obiectul administrației publice se realizează de către alte autorități publice, din sfera altei puteri (legislativă, judecătorească) decât cea a administrației. Multe dintre raporturile de „drept constituțional", „de drept penal" etc. se realizează prin mijlocirea și a unor raporturi de drept administrativ.

Dreptul administrativ - ramură a dreptului public

Încă din timpul imperiului roman, normele juridice erau grupate în două mari categorii: norme de drept „public" și norme de drept „privat".

Evoluțiile ulterioare ale dreptului nu au înlăturat granițele dintre aceste două mari categorii și nici nu au creat altele noi. Ramurile de drept care s-au conturat ulterior s-au încadrat în una sau alta dintre ele.

Sintetizând concluziile științelor juridice în materie, putem spune că „dreptul public" cuprinde normele juridice care privesc statul: organizarea și funcționarea sa, raporturile dintre autorități, dintre stat și particulari (persoane fizice sau juridice), precum și raporturile dintre state. Aceste norme sunt grupate, în principal, în raport de obiectul lor de reglementare, în ramuri ale dreptului public. Din dreptul public fac parte următoarele ramuri de drept: constituțional, administrativ, penal, financiar, procesual penal, procesual civil, internațional public. Celelalte ramuri ale dreptului alcătuiesc dreptul privat.

Dreptul privat determină raporturile dintre particulari; fie dintre persoane fizice, fie dintre acestea și persoane juridice ori dintre persoane juridice, dar nu ca purtătoare ale puterii publice ci în nume exclusiv personal. Profesorul P. Negulescu precizează că dreptul public „stabilește normele după care au să procedeze, în limitele stabilite de lege, deținătorii puterii publice, pe câtă vreme dreptul privat se ocupă cu satisfacerea și regularea intereselor particulare".

Deosebirile dintre dreptul public și cel privat ar putea fi reduse, în principal, la următoarele:

• normele de drept privat sunt mai cristalizate și mai stabile decât cele de drept public; acestea din urma având un pronunțat caracter politic se schimbă mai repede;
• în dreptul privat, oricine poate să fie titular al unui drept, indiferent dacă este sau nu este cetățean al statului, fără deosebire de naționalitate, religie ori sex. În dreptul public nu oricine poate să exercite drepturile reglementate de normele aparținând acestuia (ex. dreptul de vot, dreptul și obligația de a apăra țara ș . a.);
• în timp ce dreptul public se bazează pe forța de constrângere a statului în caz de nerespectare a normelor sale, în dreptul privat, constrângerea, ca mod de asigurare a respectării normelor, o găsim foarte rar;
• în dreptul privat, normele au un caracter supletiv, adică particularii, în convențiile lor, pot deroga de la ele și, numai în cazul în care nu au convenit altfel, se va aplica norma de drept, pentru că, în dreptul privat numai dispozițiile de ordine publică sunt obligatorii. În dreptul public, unde domină ideea de „ordin", în principiu, toate normele juridice sunt obligatorii;
• în timp ce publicitatea este de esența dreptului public, secretul și confidențialitatea sunt de esența dreptului privat.

Față de cele de mai sus, dreptul administrativ poate definit ca:

Dreptul administrativ - ramură a dreptului public care cuprinde un ansamblu de norme juridice care reglementează raporturile sociale născute în activitatea de organizare a executării legii și de executare a acesteia, desfășurată, în principal, de autoritățile administrației publice și funcționarii acestora, precum și de instituțiile publice și alte servicii care realizează activități de interes public și, în subsidiar, de celelalte autorități publice ale statului.

Dreptul administrativ are o serie de trăsături proprii, între care amintim:

• este o ramură de drept relativ tânără, care s-a conturat în tara noastră după intrarea în vigoare, în cele două principate române, a Regulamentelor Organice;
• reglementează o diversitate de probleme, din toate sectoarele și domeniile vieții economice și sociale, cum nu o face nici o altă ramură de drept public sau privat, intersectându-se, practic, cu aproape toate celelalte ramuri de drept, public sau privat;
• este o ramură de drept, foarte mobilă, normele sale fiind susceptibile de a fi înlocuite sau modificate foarte rapid;
• raporturile de drept administrativ se fundamentează pe principiul inegalității părților, indiferent dacă aceste raporturi se stabilesc între autoritățile administrației publice, sau între acestea și particulari (persoane fizice sau juridice);

În dreptul administrativ, unele conflicte juridice, apărute între autoritățile administrației publice și particulari (persoane fizice și juridice) se soluționează de autoritățile proprii ale administrației publice, de regulă de cele ierarhic superioare, ori de către structuri administrative cu atribuții jurisdicționale anume înființate. Aceasta, însă, nu exclude și competența autorităților din sistemul celor judecătorești care, în condițiile legii, sunt competente să soluționeze asemenea conflicte juridice.

Ca atare, actele administrative, ca formă principală de activitate a autorităților administrației publice, sunt supuse și controlului autorităților care realizează, în principal, sarcinile altei puteri în stat - puterea judecătorească.

Toate aceste trăsături fac din ramura dreptului administrativ o ramură distinctă a dreptului public și-l deosebesc, totodată, atât de oricare din ramurile dreptului privat, cât și de cele ale dreptului public.