Normele și raportul de drept administrativ

Normele dreptului administrativ

Când am definit dreptul administrativ, am precizat că acesta reprezintă un ansamblu de norme juridice care reglementează raporturile sociale apărute în realizarea administrației publice.

Normele de drept administrativ sunt norme de conduită ale subiecților care participă, într-o formă sau alta, la înfăptuirea administrației publice. Ele sunt cuprinse atât în acte care emană de la puterea legislativă cât și în acte ale autorităților administrației publice, îmbrăcând una sau alta din formele analizate la secțiunea referitoare la izvoarele dreptului administrativ.

Normele dreptului administrativ au o serie de trăsături proprii, și anume:

• reglementează raporturi sociale care apar între autoritățile administrației publice, precum și între acestea și particulari (persoane fizice și juridice) în realizarea sarcinilor administrației publice;
• normele dreptului administrativ sunt foarte variate, întâlnindu-se, practic, în aproape toate domeniile și sectoarele de activitate;
• cu excepția celor cuprinse în Constituție și în legi, normele dreptului administrativ se emit în baza și în vederea executării legii.

Sub aspectul structurii lor, la normele dreptului administrativ, ca la orice norme juridice, deosebim o structură internă, logico-juridică și una tehnico-juridică.

Din punct de vedere al structurii interne logico-juridice, normele dreptului administrativ sunt formate, ca și alte norme juridice, din trei elemente:

• ipoteza normei, care precizează împrejurările și condițiile în care se aplică norma, precum și subiectele, la care se referă;
• dispoziția, care arată conduita pe care trebuie s-o urmeze subiectele la care se referă (ce trebuie să facă sau să nu facă acestea);
• sancțiunea, care precizează consecințele nerespectării conduitei (a dispoziției).

Din punct de vedere al structurii tehnico-juridice, normele dreptului administrativ se exprimă în articole și alineate.

Normele dreptului administrativ pot fi grupate în mai multe categorii, după diverse criterii:

După obiectul reglementării, pot fi:

• norme de drept material, care reglementează drepturi și obligații ale subiectelor de drept administrativ;
• care reglementează modul de funcționare a autorităților administrației publice

După sfera de cuprindere, normele dreptului administrativ pot fi:

• norme generale, care au sferă largă de reglementare;
• norme speciale, care reglementează numai o anumită problemă, sau se referă la o anumită categorie de subiecți;
• norme de excepție, care reglementează situații care „se abat" de la normele generale sau de la cele speciale,

Gruparea pe acest criteriu prezintă importanță practică în privința aplicării lor, știut fiind faptul că o normă specială sau una de excepție derogă de la normele generale de același rang.

Normele dreptului administrativ pot fi clasificate și în raport de forța lor juridică, această clasificare având configurația pe care am prezentat-o la secțiunea referitoare la izvoarele dreptului administrativ. Și această clasificare prezintă importanță practică, deoarece o normă juridică de forță inferioară nu poate anula, modifica sau conține reglementări contrare celor cu forță juridică superioară.

Raportul de drept administrativ

Raporturile de drept administrativ sunt relații sociale reglementate de normele dreptului administrativ care se formează în legătură cu organizarea, funcționarea și activitatea autorităților administrației publice.

Raporturile de drept administrativ se nasc, se modifică sau se sting în condițiile prevăzute de normele dreptului administrativ. Raportul de drept administrativ este de fapt norma de drept administrativ în acțiune, el avându-și izvorul într-un act sau fapt de care norma juridică leagă nașterea, modificarea sau stingerea raportului juridic respectiv.

Pentru ca norma juridică să acționeze, să se pună în mișcare și să dea naștere, să modifice sau să stingă un raport de drept administrativ este necesar să intervină ceva exterior ei, un fapt, de care însăși norma juridică leagă aplicarea sa. Acestea sunt fapte juridice administrative, care pot fi independente de voința omului - evenimente - ori acțiuni sau inacțiuni ale omului. Și unele și celelalte apar, astfel, ca izvoare, ca o condiție esențială și necesară ale raporturilor de drept administrativ, alături de actele administrative, care constituie izvorul principal formal ai raporturilor de drept administrativ.

Raportul de drept administrativ, ca orice raport juridic are trei elemente componente: subiecte, obiect, conținut. Desigur că, în cazul raportului de drept administrativ, fiecare din cele trei elemente componente are trăsături proprii, care îl deosebesc de alte raporturi juridice, cu o altă natură - civilă, penală etc., trăsături care dau, în cele din urmă, o configurație specifică raporturilor de drept administrativ, în ansamblul lor.

În privința subiectelor este de relevat că cel puțin unul din ele trebuie să fie o autoritate a administrației publice, un serviciu public care acționează din împuternicirea acestei autorități, ori un funcționar public aflat în exercițiul funcției pe care o deține. Celălalt subiect a! raportului de drept administrativ poate fi o autoritate a administrației publice sau un funcționar public (aflat în exercițiul funcțiunii), o altă autoritate publică, din sfera altei puteri, sau un particular (persoană fizică sau juridică).

Subiecte ale raporturilor de drept administrativ, în cele mai frecvente raporturi de această natură sunt autoritățile administrației publice centrale și locale, acestea intrând în astfel de raporturi atât cu persoane fizice cât și cu alte autorități sau persoane juridice.

Subiectul investit cu putere publică este, de regulă, o colectivitate care acționează pentru a realiza competențele autorității însăși, în ansamblul său. Această colectivitate are o anumită organizare, iar atribuțiile și sarcinile care-i revin sunt stabilite tot prin lege sau în condițiile legii. Este cazul Guvernului, consiliului județean, consiliului local.

Este posibil ca, în anumite cazuri, un funcționai" public să nu intre în raporturi de drept administrativ în numele unui „colectiv", care constituie autoritatea administrației publice, ci ca autoritate unipersonală. Așa este cazul primarului, prefectului, ministrului, care sunt autorități ale administrației publice unipersonale, cu atribuții proprii, investiți cu puteri publice.

Obiectul raporturilor de drept administrativ îl constituie acele acțiuni sau inacțiuni, ori fapte materiale care se realizează în sfera administrației publice. Ele sunt, prin natura lor, foarte numeroase și diverse. Important este ca de acestea norma juridică să lege nașterea, modificarea ori stingerea unor drepturi și obligații în sfera administrației publice.

Conținutul raporturilor de drept administrativ îl formează drepturile și obligațiile părților. O particularitate a acestor raporturi, din punctul de vedere al conținutului, o constituie faptul că exercitarea drepturilor autorităților administrației publice reprezintă o obligație legală a acestora, ele neavând facultatea de a le exercita sau nu.

Categorii de raporturi juridice

Complexitatea administrației publice și cuprinderea în sfera sa, practic, a tuturor domeniilor de organizare și activitate din viața socială și economică, impun ca și raporturile juridice născute din aplicarea normelor de drept administrativ să fie foarte diverse.

Unele sunt raporturi care se formează în cadrul sistemului administrației publice. Această categorie de raporturi se referă, în principal, la organizarea și funcționarea administrației publice. Ele pot fi raporturi de subordonare ierarhică, de colaborare și de participare.

În cadrul raporturilor de subordonare ierarhică, unul din subiecți acționează ca autoritate ierarhic superioară, având dreptul de a conduce, îndruma, controla și anula actele emise, iar în anumite cazuri, de a sancționa pe cel subordonat. Așa sunt de pildă raporturile dintre Guvern și prefecți, și cele dintre ministru și conducătorii serviciilor deconcentrate ale ministerelor în județe.

În cadrul raporturilor de colaborare, subiectele raporturilor de drept administrativ sunt pe picior de egalitate și acționează împreună în realizarea unui scop comun (cum ar fi, de pildă, elaborarea sau adoptarea unui act administrativ, ori efectuarea unei prestații). De exemplu, două ministere emit, împreună, norme juridice de interes comun.

În cadrul raporturilor de participare, subiecții participă la exercitarea unor atribuții pe care legea le dă în competența unui organ colegial, față de care subiecții pot fi în raporturi de subordonare. Așa. este de pildă, cazul participării miniștrilor La ședințele Guvernului, sau a decanilor de facultăți la ședințele senatului universității.

Raporturi care se formează între un subiect ce aparține administrației publice și unul din afara acestui sistem.

În aceste situații, subiectele din afara sistemului administrației publice intră în raporturi juridice cu reprezentanții administrației publice. De pildă, cetățenii intră în raporturi cu administrația locală în calitatea lor de cetățeni sau în legătură cu domiciliul sau reședința lor, ori cu bunurile ce le aparțin, aflate pe teritoriul pe care este competentă autoritatea administrației publice respective, sau ca beneficiari ai unor servicii publice.

La aceste categorii de raporturi juridice mai pot fi adăugate și cele care privesc soluționarea conflictelor juridice dintre autoritățile administrației publice și alte autorități sau particulari (persoane fizice sau juridice), deci raporturi de natură procesuală. Aceste raporturi juridice pot face parte din una sau alta dintre cele două categorii menționate mai sus.

Pentru considerentele pentru care, mai înainte, am precizat că activitatea executivă nu se identifică cu administrația publică, putem conchide că și raporturile de drept administrativ nu se limitează numai la cele care se nasc „în cadrul și pentru realizarea activității executive" ci și în afara acesteia, dar în realizarea administrației publice.

Rezultat direct ai aplicării normelor de drept administrativ, raporturile care se nasc sunt raporturi de putere, ceea ce înseamnă că unul din subiecți acționează în calitatea sa de subiect investit cu atribuții de autoritate publică, determinând, în condițiile legii, o anumită comportare din partea celuilalt subiect.