Puterea executivă si administrația publică

Puterea politică și puterea de stat

Separația puterilor în stat și puterea executiva

Puterea, într-o societate, poate fi definită, în general, ca un sistem al relațiilor de autoritate pe care o persoană sau un grup de persoane le are asupra unei colectivități, în vederea realizării unui scop comun, stabilit, de regulă, de colectivitate ori impus acesteia de către deținătorii puterii.

Puterea se caracterizează, în principal, prin următoarele trăsături:

este o relație socială, sau un sistem de relații sociale, de raporturi existente numai între oameni, între guvernanți și guvernați;
este o relație de autoritate, de forță între oameni, nu numai o simplă relație între om și om;
relația de autoritate se realizează printr-un sistem organizatorii; și funcțional instituționalizat prin norme juridice (autorități și instituții publice, funcționari publici etc.);
scopul în care se exercită puterea se stabilește, de regulă, de însăși cei asupra cărora ea se exercită (de către guvernați) sau este impus de către deținătorii puterii (de către guvernanți).

Puterea politică

Așa cum menționam mai înainte, puterea este un fenomen social, ea nu poate fi concepută decât în cadrul societății. Dar nu orice putere, a oricărei persoane sau colectivități umane este și putere politica. Puterea capătă caracter politic atunci când conștiința colectivității devine conștiință socială, dominată de un interes social, adică atunci când se desprinde de conștiințe individuale sau de simpla sumă a acestora, conturându-se ca o sinteză calitativă a lor, ca un liant al indivizilor unei colectivități, al acțiunilor și intereselor lor comune.

Inițial, înainte de apariția statului, autoritatea puterii se sprijinea în principal, pe credințe și cutume (obiceiuri). Puterea aparținea fie colectivității (în ansamblul său), fie unui grup restrâns sau unei persoane șef, recunoscut pentru meritele sale ori uns de divinitate.

În procesul evoluției societății, a apărut tot mai mult necesitatea de a se explica sursa și fundamentul puterii, făcându-se diverse și variate încercări.

Filozofii și alți teoreticieni ai vremii au încercat să explice sursa puterii, în general, și a puterii statale, în special, în diferite chipuri, pentru a o legitima în fața societății și a asigura o mai lesnicioasă supunere a guvernaților față de guvernanți.

La început a fost concepția originii divine a puterii, potrivit căreia deținătorul puterii era reprezentantul lui Dumnezeu, dacă nu chiar Dumnezeu însuși. O asemenea concepție, care în timp a îmbrăcat diverse forme a fost determinată, obiectiv, de nivelul și posibilitățile reduse de cunoaștere și înțelegere a lumii materiale și Isocietății și, subiectiv, de forța inhibatoare pe care divinitatea o avea asupra omului și guvernanților.

Concepția patriarhală a statului susține că acesta a luat naștere din familie, ca celulă de bază a organizării sociale, statul nefiind decât o familie mai mare, care unește un grup de indivizi cu interese comune.

Concepția contractualistă, susținută îndeosebi de filozofii J.J. Rousseau, J. Locke, T. Hobbes, larg răspândită, se bazează pe ideea că puterea (statul) a luat naștere printr-un pact de supunere, prin care guvernații promit supușenie în schimbul unui minim de drepturi și libertăți asigurate și garantate de guvernanți.

Teoria marxistă, consideră puterea ca rezultatul și forma de exprimare a ireductibilității contradicțiilor de clasă, apărute după instaurarea proprietății private asupra mijloacelor de producție, iar statul - ca instrument al dominației de clasă. ■

Puterea de stat

În procesul îndelungat al apariției și conturării tot mai clare a elementelor definitorii ale statului, puterea politică se etatizează, se transformă dintr-o instituție politică într-o instituție juridică (fără să-și piardă și caracterul politic) și reprezintă public o societate istoricește determinată.

Analizând puterea statului, indiferent de tipul și forma pe care aceasta a avut-o în procesul dezvoltării istorice, literatura de specialitate relevă, în esență, următoarele trăsături specifice:

fiind o instituție juridică, puterea de stat constituie obiectul principal de reglementare al normelor juridice privitoare la guvernare, la organizarea și funcționarea societății, îndeosebi ai normelor constituționale;
puterea de stat se înfățișează, atât pe plan intern cât și pe plan extern, ca putere a întregii societăți, nu numai a unei clase sau grup de persoane;
ca reprezentantă a întregii societăți, puterea de stat are legitimarea elaborării și aplicării normelor juridice, prin instituții anume create în acest scop;
puterea de stat se caracterizează prin unicitate, înțelegându-se prin aceasta faptul că, în cadrul aceleiași formațiuni statale, nu pot exista, în același timp, două sau mai multe puteri de stat;
puterea de stat are un caracter organizat, realizându-se prin aparatul de stat, printr-un grup special de persoane investite cu autoritatea statului - funcționarii publici ai statului - plătiți în acest scop;
puterii de stat îi este proprie constrângerea juridică, aplicarea de sancțiuni prevăzute prin norme juridice, în caz de nerespectare a normelor instituite de ea însăși;
puterea de stat este, așa cum am mai arătat, o putere suverană, suveranitatea fiind un atribut exclusiv al acesteia. Ea se exprimă prin supremație, pe plan intern (nici o altă putere nu este mai presus decât puterea statului), și prin independență (nesupunere, neatârnare) pe plan extern, adică față de orice altă putere statală, sau suprastatală.

Suveranitatea a apărut o dată cu statul și, în virtutea acestui atribut, fiecare putere de stal are dreptul de a se organiza și a se exercita, de a-și stabili și rezolvaproblemele interne și externe în mod liber, fără nici o imixtiune, cu respectarea suveranității altor state și normele dreptului internațional.

Separația puterilor în stat

Puterea executivă

Separația puterilor în stat este un principiu de organizare și funcționare a statului, care s-a impus mai ales după instaurarea statului modern. Când am relevat trăsăturile puterii de stat am, subliniat, printre altele, că aceasta este caracterizată și prin unicitate și suveranitate.

Fiind unitară și suverană, puterea de stat nu poate fi împărțită între grupuri sau categorii de persoane diferite. Ea se exercită în toată plenitudinea și atributele sale.

Cei care au formulat și argumentat pentru prima oară principiul separației puterilor în stat au fost filozoful francez Ch. Montesquieu și filozoful englez J. Locke. în acest sens, Montesquieu afirma:

Totul ar fi pierdut dacă același om sau același corp de fruntași, fie ei ai nobililor, fie ei ai poporului, ar exercita aceste trei puteri: pe cea de a face legi, pe cea de a duce la îndeplinire hotărârile obștești și pe cea de a judeca infracțiunile sau litigiile dintre particulari.

Pe parcursul istoriei și a practicii sociale acest principiu a cunoscut diverse corecții, adaptări și explicații, dar în esență a rămas neschimbat până în zilele noastre, chiar dacă mulți teoreticieni și practicieni văd în acest principiu o problemă de bună organizare a puterii, de oportunitate, o regulă de artă politică.

În mod practic, nu este vorba de o separație a puterilor, ci de o delimitare a funcțiilor de bază ale oricărei puteri de stat: de elaborare a legilor (funcția legislativă), de executare a legilor (funcția executivă) și de rezolvare a litigiilor care apar în executarea legi lor (funcția judecătorească).

În baza principiului pe care îl analizăm, fiecărei funcții îi corespunde o „putere" și fiecare „putere" este încredințată unor organe distincte: puterea legislativa - este încredințată Parlamentului, puterea executivă - Șefului statului, Guvernului și celorlalte autorități ale administrației publice, iar puterea judecătorească - instanțelor judecătorești. Toate aceste trei puteri se găsesc în „echilibru", nici una dintre ele nu o domină pe cealaltă ci, acționează autonom și colaborează asigurând buna funcționare a statului, în ansamblul său¹.

Desigur, aceasta este formula clasică și simplistă a principiului separațiilor puterii statului deoarece chiar și în practica statelor modeme, cu democrație dezvoltata, afirmarea principiului comportă multe amendamente, care reduc din valorile sale morale din perioada de început. Este și motivul pentru care unii teoreticieni cer înlăturarea lui, ca fiind „perimat", alții pledează pentru „modernizarea", „adecvarea" lui în favoarea unei „puteri forte", care se vrea a fi executivul.

Teoria marxistă a negat vehement principiul separației puterilor în stat, sub motivul că puterea politică, aparținând unei singure clase, nu poale fi decât unică și unitară. „Două puteri suverane, arăta Marx, nu pot funcționa concomitent și alături una de alta într-un singur stat. Asta ar fi o absurditate de felul cvadraturii cercului.

Noțiuni și concepte de baza care privesc administrația publică și dreptul administrativ

Doctrina juridică și legea, actele normative în general, operează cu noțiuni și concepte cărora le conferă un conținut și înțeles unitar tocmai pentru a asigura aplicarea corectă, în același fel, a normelor juridice în activitatea practică a celor care sunt abilitați cu aplicarea lor și o percepere corespunzătoare din partea celor cărora li se adresează.

În principiu, sarcina de a da definiții, de a stabili conținutul și înțelesul unor noțiuni și concepte revine științelor juridice, disciplinelor de profil, nu dreptului, dreptul utilizând noțiunile astfel cum ele au fost definite de doctrina juridică, pe care legiuitorul le-a însușit și le-a instituționalizat în ceea ce literatura juridică numește „constante" ale dreptului.

Aceste „constante" pot fi comune mai multor ramuri ale dreptului sau pot caracteriza numai o singură ramură a acestuia.

Ar fi greșit să se înțeleagă însă că științele juridice creează ele însele noțiuni și concepte pornind de la zero, de la un teren gol, pe care le oferă legiuitorului pentru ca acesta să le încorporeze numai în actul normativ pe care îl emite. Doctrinarii nu inventează ei asemenea noțiuni și concepte, ci încearcă să le extragă și să le definească în toate elementele lor pornind de la ceea ce însuși legiuitorul a vrut să exprime prin acestea. Cu alte cuvinte, încearcă să afle voința legiuitorului și să o „toarne" în formule care să fie pe deplin valabile și în alte situații de același gen.

Pe de altă pane, ori de câte ori legiuitorul a dorit să se abată de la înțelesul „clasic" al unor noțiuni și concepte, conferindu-le, eventual, un conținut mai larg sau mai restrâns, a făcut acest lucru precizând în însuși actul normativ în cauză conținutul (înțelesul) acelor noțiuni și concepte.

Este și motivul pentru care în numeroase acte normative emitentul lor precizează, într-un articol distinct ori într-o anexă, înțelesul pe care, în materia dată, dorește să-1 confere unor anumite noțiuni și concepte pe care le utilizează în acel act și care, fie sunt noțiuni și concepte noi, fie „se abat" de la înțelesul lor „clasic".

Cert este că, în egală măsură, legiuitorul, practicianul și teoreticianul și, de ce nu toți cei cărora li se adresează normele juridice, trebuie să înțeleagă în mod corect și să utilizeze uniform și cu maximă rigoare științifică, aceleași noțiuni și concepte, întrucât numai astfel se poate asigura ordinea juridică firească într-un stat de drept.

Această cerință imperativă se pune în primul rând pentru creatorul dreptului și, am sublinia noi, mai ales pentru acesta, ale cărei „ordine" trebuie să fie clar și precis formulate pentru cei obligați să le execute sau să le respecte.Din păcate însă, în prezent, în teoria și practica juridică din România, multe dintre noțiunile și conceptele cu care se operează sunt definite, atât în formă, cât și în conținut, în chip diferit, ori se întâlnesc noțiuni și concepte frecvent folosite de legislația în vigoare fără a fi definite în conținutul și specificitatea lor prin normejuridice, lăsându-se această sarcină, în exclusivitate, pe seama științelor juridice de profil.

Este lesne de înțeles că această situație, în ambele ipoteze, este de natură a crea confuzie, ambiguitate mai ales în rândul celor care au abilitarea și obligația de a aplica în concret legea, conducând, în final, la practici și soluții neuniforme, cu consecințe juridice și sociale nedorite, nefirești statului de drept. Existența și persistența acestei situații are, desigur, și o explicație obiectivă, care rezidă în primul rând în complexitatea procesului de tranziție de la un sistem de drept totalitar - emanație a statului comunist dictatorial - la un sistem de drept nou, democratic, care nu numai că a schimbat fundamental conținutul și semnificația unor noțiuni considerate, până nu demult constante ale dreptului, dar a și creat noțiuni și concepte noi, nemaiîntâlnite în legislația română, cel puțin în ultimii 50 de ani.

Este și motivul pentru care, în cele ce urmează, ne-am propus să avansăm unele considerații pe această temă, în speranța de a ne aduce o modestă contribuție la clarificarea unor noțiuni și concepte de bază care privesc, în principal, administrația publică, dar nu numai aceasta.

Noțiunile de „administrație publică" - „administrație de stat"; „activitate executivă" - „activitate administrativă"

Administrația, în sensul cel mai larg, este o activitate care constă într-o prestație a unei persoane sau grup de persoane în folosul altora, față de care prestatorul activității se află în anumite raporturi juridice (fie de subordonare, fie de colaborare sau de participare) și căruia beneficiarul prestației îi pune la dispoziție mijloacele materiale și financiare necesare.

Dacă activitatea prestata are drept scop realizarea unor interese particulare. vorbim de o administrație particulară, iar daca are ca scop un interes generai, de nivel național sau local, suntem în prezența unei administrai ii publice.

De regula, „interesul general" este exprimat, direct sau indirect, în actele politice și juridice ale celor care dețin puterea, ceea ce face ca activitatea prestatoare în cauza să aibă, în principiu, caracter politic, prin ea punându-se în executare decizia politică și juridică.

La rândul sau, administrația publica poale fi o administrație a statului - administrație de stat, sau o administrație a unităților administrativ-teritoriale - administrație publică locală. În primul caz, interesul realizat de cei ce înfăptuiesc administrația este un interes general al statului, ca reprezentant oficial al întregii națiuni; în cel de al doilea caz. interesul realizat este al unei colectivități locale, recunoscută ca atare de stat. adică al unei unități administrativ-teritoriale.

Sub un alt aspect, pe plan organizatoric, administrația, indiferent că este particulară sau publică, ori realizează un interes al statului sau al colectivității locale, trebuie privită nu numai ca activitate, ca acțiune prestatoare, ci și ca „mod de organizare" a unor structuri menite să realizeze aceasta activitate, structuri care ființează în toate sferele puterii statului - și în cea legislativă și în cea judecătorească și, mai ales, în cea executivă - precum și în afara acestora, ca activități prestatoare fie de interes particular, fie de interes public.

Prin scopul său, administrația publică este legată de puterea legislativă care, prin actele sale juridice - legea -, circumscrie și stabilește finalitatea și sensul pe care trebuie să-1 aibă acțiunile prestatoare, adică administrația publică.

Dar ea este legată și de puterea judecătorească, ale cărei hotărâri sunt aplicate și executate tot în sfera administrației publice, prin activități prestate de autorități ale administrației publice și de funcționari ai acesteia.

Administrația publica este legată, prin natura ei, mai ales de puterea executivă, dar nu se identifica cu aceasta, având, așa cum vom vedea în cele ce urmează, o sfera mai largă de cuprindere.

Administrația publica se realizează atât de autorități ale puterii executive (guvern, ministere, prefecți și de alte autorități din sistemul acestora), cât și de autorități ale administrației publice care nu fac parte din sistemul puterii executive (consilii locale, primari, consilii județene), precum și de către structuri organizatorice care nu au calitatea de autorități și chiar de către structuri organizatorice particulare, dar care prestează activități de interes public (barourile de avocați, birourile notarilor publici, asociațiile și fundațiile, ș.a.).

Administrația publică se realizează prin două categorii de activități: unele cu caracter dispozitiv (exprimate în adoptarea de acte juridice administrative), altele cu caracter prestator (concretizate în acte și fapte materiale), ambele categorii constituind obiectul său specific. Atât activitățile dispozitive, cât și cele prestatoare sunt efectuate pe baza legii și în vederea executării acesteia.

Am sublinia, totuși, că structurile organizatorice constituite caautorități, fiind dotate de către stat cu putere, desfășoară, în principal, activități cu caracter dispozitiv, în timp ce celelalte structuri organizatorice realizează, mai ales, activități prestatoare de interes public cu caracter general și permanent, descongestionând, astfel, autoritatea publică de astfel de activități.

De subliniat este faptul că activități de organizare a executării legii și de executare în concret a acesteia, adică activități administrative, de natura celor două categorii menționate, desfășoară nu numai structurile organizatorice din sfera administrației publice, ci și cele din sfera puterii legislative și judecătorești. Este cazul, de pildă, al actelor adoptate de Parlament, ori de una din Camerele acestuia pentru numirea în funcție a unor persoane sau pentru administrarea bazei sale materiale, acte care, sunt, prin natura lor juridică, acte administrative.

Același caracter îl au și actele juridice emise de președinții judecătoriilor, tribunalelor, Curților de Apel și al Înaltei Curți de Casație și Justiție, care au ca obiect buna administrare a justiției și a bazei materiale pe care o folosesc. În aceste situații, ei acționează ca autentici funcționari publici din administrație, actele emise de ei fiind acte administrative. în același context, s-ar mai putea avea în vedere că, și în cazurile multora din hotărârile judecătorești care, potrivit legii, sunt pronunțate de instanțele de judecată, în calitatea lor exclusivă de autorități judecătorești (nu administrative), acestea se pun în executare prin acte și acțiuni administrative, de către executorii judecătorești.

În astfel de cazuri, toate aceste activități apar ca activități subsidiare celor care sunt specifice acestor autorități, iar autoritățile care le realizează apar nu ca subiecți aiputerii legislative și, respectiv, ai celei judecătorești, ci ca autorități administrative, situate însă în sfera puterii care ie constituie obiectul principal de activitate.

În alte situații, activități de organizare a executării legii și de executare a acesteia, deci activități de natură administrativă, se realizează și de către instituții particulare care desfășoară activități de interes public. Este cazul, de pildă, al celor desfășurate de barourile de avocați, precum și de notarii publici. Prestațiile acestora nu mai sunt în sfera autorității statale și deci subordonate vreuneia din puterile statului, chiar dacă ele trebuie să se desfășoare în condițiile impuse de stat, prin lege.

Nu este însă mai puțin adevărat că activitățile pe care le realizează avocații și notarii publici interesează într-un mare grad nu numai statul, ci și societatea civilă în ansamblul său, actele avocaților și cele ale notarilor intrând în ordinea juridică a statului ca acte administrative, care concură fie la realizarea puterii judecătorești, fie a celei executive, după caz, încadrându-se în cerințele principiilor statului de drept.

Față de aceste succinte considerații, administrația publică ar putea fi definită ca

activitate de organizare și de executare în concret a legii, cu caracter dispozitiv și prestator, care se realizează, în principal, de autoritățile publice și funcționarii acestora și, în subsidiar, și de celelalte autorități ale statului, precum și de structurile organizatorice particulare care desfășoară activități de interes public.

Activitate executivă - activitate administrativă

O atenție cu totul specială a fost rezervată în literatura de specialitate descifrării modalităților prin care se realizează puterea executivă a statului (funcția executivă), clementelor care o compun și subiectelor care o realizează, cu atât mai mult cu cât între acestea sunt adesea recunoscute și unele care depășesc sfera statalulu.

Profesorul Paul Negulescu consideră că în realizarea funcției executive a statului se desfășoară două categorii de activități: unele de guvernare, altele de administrare, acestea din urmă reunind toate serviciile publice destinate să satisfacă anumite interese generale, regionale sau comunael.

Chiar dacă prof. P. Negulescu precizează că statul modem are trei categorii de atribuții (funcții) - de a legifera, de a executa și de a distribui justiția - toate trei ca atribute ale suveranității, totuși relevă ca numai legislativul și executivul au caracter politic, au rolul de a veghea la asigurarea intereselor generale, a existenței și integrității statului.

Prof. Anibal Teodorescu consideră că prin noțiunea de „organ executiv” se înțeleg de fapt două organe: autoritatea judecătorească și autoritatea administrativă, dar, în sfera executivului, aceste două autorități au competențe bine stabilite, ceea ce împiedică justiția să facă acte de administrație și pe administrator să judece conflicte între particulari.

Prof. C. Rarincescu definește cea de-a doua categorie de activitate ca fiind o „funcție" administrativă care se realizează atât prin emiterea de acte juridice, cât și prin săvârșirea de acte materiale, adică prestări de servicii și efectuări de lucrăr.

În literatura de specialitate au existat și alte nuanțări în explicarea conceptului de putere (funcție) executivă și putere (funcție) administrativă. Dintre acestea,ni se pare a fi cea mai pertinentă cea a Institutului de Cercetări Juridice din București. În viziunea acestui institut, administrația de stat nu se confundă cu activitatea executivă, prima fiind înfăptuită de organele executive ale statului, în timp ce administrația de stat, în sens larg, se înfăptuiește de „toate organele statului prin acte proprii, precum și, în anumite condiții, de organizațiile obșteșt.

Modalitatea în care actuala Constituție a reglementat sistemul de autorități publice din România ne obligă la o analiză mai atentă și diferențiată și a conceptelor de activitate executivă și activitate administrativă.

Așa cum observa, cu mulți ani în urmă, prof. Constantin Rarincescu, funcția executivă a statului nu coincide în toate cazurile cu activitatea administrației, deoarece administrația este investită uneori cu putere discreționară, când în exercițiul acestei activități nu se aplică nici o lege.

Pentru a înțelege mai bine trăsăturile specifice fiecăreia și deosebirile care le separă, considerăm că ele trebuie analizate dintr-un întreit punct de vedere: al puterii (funcției) în care se pot înscrie acțiunile, al formei pe care le pot îmbrăca aceste acțiuni și al organului care le realizează.

Sub aceste aspecte, activitățile executive țin exclusiv de puterea statului, pot fi întâlnite în sfera oricăreia dintre puterile statului, îmbracă fie forma actului juridic (normativ sau individual), fie pe cea a operațiunilor materi ale- tehnice și se realizează, în exclusivitate, de autoritățile statului, în principal de cele anume create pentru realizarea funcției executive a statului.

Spunem că activitățile executive țin exclusiv de puterea statului pentru a releva încă o trăsătură specifică acestora și anume, dimensiunea lor politică. Statul însuși fiind o instituție politică a societății, iar puterea de stat o putere politică reprezentativă a întregii societăți, este firesc ca acest caracter să fie „împrumutat" tuturor activităților prin care se realizează puterea statului și, în principal, activităților din sfera legislativului, și, desigur, a executivului. Activități „executive" se înfăptuiesc, așa cum am mai relevat mai sus, și în domeniul puterii judecătorești, acestea însă au, în principal, daca nu în exclusivitate, un caracter tehnic, scopul lor nefiind politic, ci de asigurare a realizării acestei funcții a statului, autonomă de celelalte funcții.

Cât privește forma pe care o îmbracă activitățile executive, acestea pot fi cea a unui act juridic (de autoritate, de gestiune sau jurisdicțional, după caz, normativ sau individual), ori forma operațiunilor materiale-tehnice sau a unor fapte materiale executări de lucrări și prestări de servicii.

După unii autori, activitatea executivă cuprinde ca elemente constitutive inseparabile atât dispoziția cât și execuția.

În această viziune, se consideră că activitatea executivă propriu-zisă ar consta în aplicarea directă a legii la cazuri concrete, forma juridică de realizare a acesteia fiind actul administrativ individual, iar activitatea de dispoziție ar consta în dreptul organului executiv de a lua măsuri pentru aplicarea în concret a legii, forma juridică de realizare fiind actul administrativ cu caracter normativ.

Într-un asemenea înțeles, organele executive situate pe treapta inferioară a sistemului, care nu mai au alte organe în subordine, realizează numai o activitate executivă, prin aplicarea directă a legii la cazuri concrete, în timp ce organele situate pe o treaptă superioară au, în afară de aplicarea legii La un caz concret, și dreptul de a da dispoziții organelor subordonate.

Acestea au, cu alte cuvinte, dreptul de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ,În primul caz, în care organul administrației este situat pe treapta cea mai de jos a sistemului, nici nu se poate pune problema ca aceasta să emită norme obligatorii pentru un alt organ, întrucât nu mai arc în subordine un asemenea organ, după cum, în cel de-al doilea caz. realizarea activității executive de către un organ situat pe o treaptă superioară a sistemului nu înseamnă în mod necesar si conferirea competenței de a emite acte administrative de autoritate cu caracter normativ.

În concepția acestor autori, executarea de lucrări și prestări de servicii, sau cum le numesc ei, activitățile direct productive și social-culturale, care fac obiectul de activitate al agenților economici și, respectiv, al instituțiilor, nu se includ în sfera activităților executive.

În prezent, marea majoritate a autorilor nu mai împărtășesc o asemenea înțelegere a activității executive, considerând-o ca fiind o singură formă de activitate, execuția și dispoziția nefiind decât elemente ale aceleiași activități.

Activitățile executive se mai caracterizează prin faptul că se înfăptuiesc de către structuri organizatorice (organe) ale statului, ca urmare a împuternicirilor primite din partea statului. Aceste împuterniciri reprezintă, totodată, obligații, nu facultăți pentru cel căruia i-au fost conferite, tocmai pentru că numai prin înfăptuirea lor puterea statului își realizează mai bine scopul și obiectivele.

Față de cele de mai sus, se poate spune că sunt activități executive: cele realizate de autoritățile puterii executive - Președintele României. Guvern, ministere și celelalte autorități ale administrației publice centrale de specialitate (subordonate Guvernului sau ministerelor), serviciile publice deconcentrate ale acestora și prefecți, inclusiv de structurile organizatorice subordonate acestora, precum și unele activități care, prin natura lor țin de puterea executivă, dar se realizează de autoritățile din sfera celorlalte puteri ale statului, ori de structurile din subordinea acestora. Aceste activități îmbracă, în principal, forma actelor administrative de autoritate cu caracter normativ sau individual și, în subsidiar, cea a operațiunilor administrative- tehnice, ori a faptelor materiale.

Dacă ne referim la activitățile administrative, din același întreit punct de vedere, vom sesiza, sub unele aspecte, anumite particularități.

Mai întâi, se cuvine să subliniem că acestea nu țin exclusiv de puterea statului, neavând neapărat o dimensiune politică. Ele pot să „servească" statul, dar în considerarea atributelor sale de persoană juridică civilă, nu de o persoană juridică de drept public.

De aici decurge o a doua trăsătură, aceea că activități administrative întâlnim în toate cele trei puteri ale statului, chiar dacă, poate ca volum, cele mai multe sunt în sfera puterii executive. Aceasta rezultă din faptul că toate autoritățile statului, fiind persoane juridice civile, realizează și activități care presupun administrarea patrimoniului pe care îi dețin.

Din punct de vedere al formelor pe care le pot îmbrăca, activitățile administrative pot fi, ca și activitățile executive, fie acte juridice, fie operațiuni materiale-tehnice, ori fapte materiale. Dar tocmai pentru că sunt lipsite de conotații politice, activitățile administrative se înfăptuiesc, în principal, prin acte de gestiune, iar dacă se emit și acte de autoritate acestea sunt, de regulă, acte cu caracter individual. Totodată, în cadrul acestor forme, faptele materiale - executarea de lucrări și prestarea de servicii - ocupă un loc mult mai important decât în cazul activităților executive (care țin de puterea politică a statului), fiind înfăptuite și de subiecți din afara puterilor statului.

Sub raportul subiectelor care realizează activități administrative, este de observat că mobilul politic care caracterizează activitățile executive, nefiind prezent și în cazul celor administrative, fac ca acestea din urmă să se realizeze nu nu-mai de structuri organizatorice statale, ci și de structuri organizatorice nestatale. Mai mult chiar, aceste structuri nestatale pot fi autorități publice (cum este cazul consiliilor locale, consiliilor județene, primarilor), unități de interes public (regii autonome și instituții publice), ori structuri organizatorice „particulare" (societăți comerciale, asociații, fundații).

Sintetizând cele de mai sus, am putea spune că activitățile administrative, spre deosebire de cele „executive", se caracterizează prin următoarele trăsături:

nu sunt în mod obligatoriu legate de puterea politică a statului, putându-se întâlni și în afara acesteia;
se înfăptuiesc în oricare dintre puterile statului, inclusiv în cea judecătorească, tocmai pentru că această putere este mai puțin expusă elementului politic;
constau, în principal, în acte de gestiune și fapte materiale, actele juridice având, de regulă, caracter individual;
se înfăptuiesc nu numai de autorități ale statului, ci și de structuri organizatorice nestatale, autorități ale administrației publice locale, instituții publice, regii autonome, societăți comerciale, asociații și fundații, ori de servicii particulare dar de interes public (avocați, notari publici etc).

Față de cele de mai sus, putem considera că sunt activități administrative cele care se înfăptuiesc de consiliile locale, primari, consiliile județene și structuri din subordinea sau de sub autoritatea acestora, de instituțiile publice și regiile autonome, precum și de unitățile particulare - societăți comerciale, asociații, fundații, birouri notariale sau de avocatură etc.

Prin urmare, așa cum pe plan organizatoric, nu orice autoritate publică are și calitatea de organ, tot așa, pe planul activităților realizate de acesta, nu toate activitățile administrative sunt și activități executive. Mai mult chiar, unele dintre activitățile administrative se înfăptuiesc, așa cum am arătat, de structuri organizatorice care nu au nici calitatea de organ și nici pe cea de autoritate publică.