Asistenţa oficială pentru dezvoltare

In sistemul relaţiilor economice internaţionale contemporane, asistenţa financiară externă pentru dezvoltare reprezintă o instituţie relativ recentă. Ea a apărut ca o expresie a extinderii şi adancirii permanente a cooperării economice dintre toate ţările lumii, pe fondul reconstrucţiei economice a ţărilor afectate de cel de-al doilea război mondial. Ulterior, asistenţa financiară externă s-a concentrat tot mai mult pe problema lichidării subdezvoltării, a surmontării decalajului existent intre ţările bogate şi cele sărace.

Ca instrument economic, analiza şi definirea asistenţei externe trebuie realizate in contextul mai larg al surselor exogene ale dezvoltării, surse care nu au menirea de a inlocui, ci de a completa factorul intern, efortul propriu, care este şi va rămane elementul esenţial al creşterii economice a fiecărui stat.

Asistenţa externă este destinată acoperirii unor nevoi. Noţiunea de nevoi de asistenţă externă este o parte componentă a unei categorii mai cuprinzătoare, aceea a nevoilor economice ale unei naţiuni.

In cazul statelor care şi-au cucerit relativ recent independenţa politică, se manifestă o contradicţie evidentă intre necesităţile lor tot mai mari şi posibilităţile limitate de acumulare internă existente. In pofida unor succese importante ale acestora, ele sunt incă departe de situaţia in care să fie capabile de a-şi finanţa propria dezvoltare economică, numai pe baza acumulării interne.

Există o serie de factori ce nu pot fi controlaţi de ţările in dezvoltare, factori care le diminuează posibilităţile de insuşire a plusprodusului realizat in cadrul economiei lor naţionale, sporind astfel nevoile de asistenţă financiară externă:

• limitarea veniturilor in devize ce ar putea fi obţinute din exporturi de către tinerele state, ca urmare a barierelor tarifare şi netarifare impuse de către ţările dezvoltate, precum şi a nivelului necorespunzător al preţurilor la produsele lor de export. In acest fel, ţările in dezvoltare sunt impiedicate să-şi valorifice eforturile proprii pe piaţa mondială;
• creşterea substanţială şi permanentă a preţurilor produselor importate. In majoritate cazurilor, fiind lipsite de o industrie prelucrătoare corespunzătoare, ţările in dezvoltare sunt nevoite să cumpere din străinătate echipamentul necesar procesului de industrializare. In condiţiile in care societăţile transnaţionale duc o politică de practicare a unor preţuri foarte ridicate la maşini, utilaje, know-how etc., ţările importatoare se văd nevoite să facă faţă unor cheltuieli din ce in ce mai mari. Astfel, chiar dacă reuşesc să exporte mai mult, ele nu ajung decat să acopere sau să depăşească foarte puţin nivelurile importurilor anterioare;
• transferul profiturilor obţinute de firmele străine care activează pe teritoriul acestor state, profituri care, dacă ar fi reinvestite pe plan local, s-ar constitui in surse de finanţare a dezvoltării tinerelor state. Asistenţa financiară reprezintă activitatea de sprijinire a dezvoltării ţărilor in dezvoltare, desfăşurată de guverne naţionale şi de organisme financiare internaţionale. De regulă, această asistenţă financiară pentru dezvoltare este legată de proiecte specifice de dezvoltare economico-socială.

Asistenţa financiară externă reprezintă un concept larg, care include, in opinia unor specialişti, mai multe elemente:

• Ajutoare, care sunt donaţii şi imprumuturi acordate ţărilor beneficiare prin organisme oficiale şi care comportă elemente de favoare şi de libertate de minim 25% din suma totală.
• Donaţii (granturi ), care sunt transferuri, in bani sau natură, care nu implică rambursare.
• Imprumuturi pentru ajutor, care sunt acordate pe perioade mai mari de un an de organisme publice sau de guverne, care corespund criteriului amintit la ajutoare. Operaţiunile de reeşalonare şi imprumuturile acordate pentru refinanţarea unei datorii contractate, publice sau private, sunt incluse in această categorie.
• Alte contribuţii ale sectorului public, ce reprezintă operaţiuni al căror scop principal nu este altul decat finanţarea dezvoltării şi care includ un element de libertate mai mic de 25%. Aici se includ operaţiunile de reamenajare a datoriei externe efectuate de sectorul public in condiţii de piaţă.
• Aportul sectorului privat, ce cuprinde investiţii directe, investiţii de portofoliu şi credite la export.

In practica internaţională, fluxurile financiare pentru dezvoltare se regăsesc sub două forme mai importante: investiţiile străine directe private (cel mai adesea sub forma investiţiilor realizate de societăţile multinaţionale) şi a fluxurilor de capital provenind de la băncile comerciale internaţionale şi asistenţa publică pentru dezvoltare (numită şi asistenţă oficială pentru dezvoltare sau ajutor extern), provenind atat de la guverne, pe cale bilaterală, cat şi de la agenţii multilaterale.

Ajutorul extern poate fi definit ca fiind orice flux de capital către ţările in dezvoltare, care intruneşte simultan următoarele condiţii:

• obiectivul său să fie necomercial, din punctul de vedere al donatorului;
• să fie caracterizat drept “purtător de concesii”, ceea ce inseamnă că dobanda şi perioada de rambursare vor fi mai “uşoare” decat in termeni comerciali.

Definiţia ajutorului financiar extern pentru dezvoltare (termen echivalent cu cel de asistenţă financiară oficială pentru dezvoltare) cea mai utilizată şi mai larg acceptată este aceea că el reprezintă toate donaţiile oficiale şi imprumuturile preferenţiale, in valută sau in natură, care au drept scop transferul de resurse de la ţările dezvoltate către ţările in dezvoltare (şi, mai recent, şi de la ţările membre O.P.E.C. către ţările in dezvoltare), in vederea dezvoltării şi/sau redistribuirii venitului naţional.

Asistenţa financiară oficială pentru dezvoltare, care include donaţii bilaterale, imprumuturi, asistenţă tehnică şi fluxuri multilaterale a crescut de la 4,6 miliarde dolari in 1966 la 69 miliarde dolari in 2003. Cu toate acestea, in termeni relativi, asistenţa financiară oficială pentru dezvoltare alocată de ţările dezvoltate ţărilor in dezvoltare a scăzut de la 0,51% din P.N.B.-ul ţărilor dezvoltate in 1960, la 0,25% in 2003.

In limbaj comun, asistenţa publică pentru dezvoltare include resurse guvernamentale transferate către naţiunile cele mai sărace, in principal pentru dezvoltare, ea nu include tranzacţiile cvasi-comerciale (in condiţii de piaţă), cum ar fi creditele de export ale căror beneficii către debitor sunt egale cu costurile suportate de către acesta. Exclude, de asemenea, transferurile publice pentru obiective ce nu ţin de dezvoltare, ca asistenţa militară şi donaţiile private in scop de binefacere.

Cu alte cuvinte, ajutorul extern sau asistenţa financiară pentru dezvoltare este privită prin prisma definiţiei dată de O.C.D.E., prezentată mai sus, care se bazează pe elemente legate de dezvoltare şi pe ideea de transfer net de resurse.

Ajutorul extern poate fi măsurat prin utilizarea a două modalităţi, şi anume:

• prin indici ai costurilor ţărilor donatoare (de exemplu, procentul din P.N.B. cu această destinaţie);
• prin indici ce reflectă suma resurselor transferate către beneficiari (de exemplu, procentul din importurile acestora sau investiţiile ce au fost finanţate prin intermediul resurselor transferate).

Al doilea stadiu, caracteristic anilor ’80 şi ’90, a fost marcat de criza datoriei externe. Asistenţa financiară acordată pe cale multilaterală devine tot mai prezentă, nu atat din punct de vedere al volumului, cat mai ales din punctul de vedere al implicării acestor instituţii in acordarea asistenţei financiare pentru dezvoltare. Au apărut condiţionalităţile din partea F.M.I. şi a Băncii Mondiale privind orientarea resurselor către economia de piaţă, privatizare, liberalizarea comerţului. De asemenea, acest stadiu este acela al promovării globalizării.

Al treilea stadiu este marcat de perioada de după 1995, cand asistenţa financiară oficială pentru dezvoltare se confruntă cu noile dimensiuni ale procesului dezvoltării: accentuarea globalizării, protecţia mediului, creşterea populaţiei, sănătatea globală, controlul traficului de droguri etc.

Istoricul asistenţei oficiale pentru dezvoltare

Asistenţa oficială pentru dezvoltare işi are inceputurile după cel de-al doilea război mondial.

In esenţă, putem aprecia că istoricul asistenţei oficiale pentru dezvoltare a cunoscut trei stadii distincte şi anume:

Stadiul de după al doilea război mondial, pană in anii ’80, dominat de Planul Marshall şi de succesul repurtat de acesta. Caracteristic acestei perioade este orientarea bilaterală a celei mai mari părţi din asistenţa financiară pentru dezvoltare, 75% din aceasta imbrăcand forma programelor bilaterale.

Programele multilaterale au avut rolul mai mult de punte de legătură intre Est şi Vest. In anii ’60 şi ’70, interesul pentru asistenţa financiară a cunoscut o creştere mai mare decat interesul pentru comerţul internaţional, aceasta fiind considerată ca principala soluţie pentru depăşirea stadiului de sărăcie in care se afla (şi incă se mai află) o mare parte din populaţia globului.

Forme de asistenţă financiară

Asistenţa financiară pe proiecte şi asistenţa financiară pe programe

Asistenţa financiară poate fi legată de execuţia unui proiect specific (de exemplu, construirea unei fabrici de ciment sau a unui spital) sau fără asemenea specificaţii (sub forma unui sprijin bugetar, o linie de credit pusă la dispoziţia guvernului pentru schimburi externe sau pentru suplimentarea alimentelor). Asistenţa financiară pe proiecte este doar una din formele de condiţionare, ajutoarele putand fi legate şi de realizarea de importuri din ţara donatoare. In mod normal, ajutoarele legate sau nelegate se referă la condiţionarea sau necondiţionarea acordării asistenţei financiare de cumpărarea de produse din ţara donatoare (in cele mai multe cazuri).

Banca Mondială, de exemplu, condiţionează cel mai adesea asistenţa financiară şi imprumuturile acordate, de realizarea anumitor proiecte şi nu de importuri din anumite ţări. De cealaltă parte, Marea Britanie poate lega, de exemplu, ajutorul financiar acordat Indiei sub forma unei linii de credit, de cumpărarea de produse englezeşti. De aceea trebuie specificată legătura intre un imprumut şi tipul de condiţionalitate care il insoţeşte.

Asistenţa pe programe presupune o mult mai largă posibilitate de decizie din partea ţării receptoare, privind utilizarea asistenţei financiare.

Programele nu indică in mod expres care sunt obiectivele ce trebuie realizate, ci indică, de cele mai multe ori, pe domenii, sectoare de activitate etc., destinaţiile propuse. De exemplu, un program pentru dezvoltarea invăţămantului in ţara X, in valoare de 100 milioane USD, va permite o mai mare independenţă a ţării respective in legătură cu cheltuirea banilor respectivi, in conformitate cu priorităţile pe care ea insăşi le apreciază in domeniul respectiv: construirea de şcoli, dotarea tehnică a acestora sau pregătirea cadrelor didactice.

De cealaltă parte, asistenţa pe proiecte este mult mai strictă: asistenţa este de la bun inceput direcţionată şi condiţionată de realizarea unor obiective specifice: construirea de şcoli sau dotarea tehnică sau pregătirea cadrelor didactice. Aceste destinaţii sunt de cele mai multe ori alese de către donatori.

Asistenţa financiară bilaterală şi asistenţa financiară multilaterală

Distincţia intre ajutorul bi- şi multilateral pare la inceput clară, dar devine, la o analiză mult mai atentă, confuză. Cazul pur al asistenţei financiare bilaterale este atunci cand un singur donator, de regulă un guvern, stabileşte o relaţie cu un singur receptor, de regulă un alt guvern. Cazul pur de asistenţă financiară multilaterală il intalnim atunci cand, o agenţie internaţională, de regulă parte a sistemului Naţiunilor Unite, intră in relaţie cu un guvern sau un grup de guverne. Intre aceste două extreme există o multitudine de forme intermediare, astfel:

• Ajutor bilateral intr-un cadru multilateral. De exemplu, ajutorul financiar către India este canalizat printr-un consorţiu. In acest consorţiu sunt reprezentaţi principalii donatori sau toţi donatorii şi convin asupra sumei totale a imprumutului pe care intenţionează să-l acorde in următorii ani, tipurile de proiecte pe care fiecare le au in vedere, partea finanţată in condiţii de piaţă, imprumuturile concesionale, donaţiile etc., precum şi alte aspecte ale programelor respective. Consorţiul este condus de Banca Mondială, care, in prealabil, realizează un raport independent privind necesităţile de asistenţă financiară pentru India, politicile de dezvoltare ale acesteia, proiectele prioritare, etc. Guvernul indian este şi el reprezentat şi işi realizează propriul raport privind necesităţile de asistenţă financiară. Beneficiarii, ca şi donatorii, au arătat că preferă lansarea unor astfel de ajutoare financiare intr-un cadru multilateral. O astfel de asistenţă este considerată mai degrabă bilaterală decat multilaterală.
• Asistenţa acordată prin intermediul unui grup consultativ. Aceasta reprezintă o formă mai palidă a cadrului multilateral, altfel mult asemănătoare consorţiului. Diferenţele constau in reguli de procedură.
• Ajutorul regional, cel mai apropiat de asistenţa financiară furnizată pe cale multilaterală, este acordat prin instituţii regionale, cum ar fi Banca Inter-Americană de Dezvoltare, Banca Asiatică de Dezvoltare, Banca Africană de Dezvoltare, Banca Arabă de Dezvoltare. Alte instituţii, fără vocaţie globală, şi-au extins ajutorul către ţările in dezvoltare, cum ar fi Fondul European de Dezvoltare, organ al Uniunii Europene. Acest tip de asistenţă financiară este considerat multilateral, chiar dacă sursele nu au vocaţie globală. Termenul de bilateral sau multilateral are in vedere mai mult sursele de finanţare, decat numărul beneficiarilor.

Procentul de asistenţă financiară acordată prin canale multilaterale a crescut gradual. Din multiple motive, atat donatorii, cat şi receptorii, se pare că preferă calea multilaterală, deoarece, in felul acesta, pot evita infiinţarea unor organisme proprii de administrare a asistenţei financiare, care altfel ar costa mult prea mult in comparaţie cu dimensiunea programelor derulate. Cu toate acestea, asistenţa acordată pe cale bilaterală deţine in continuare cea mai mare pondere in totalul fluxurilor de resurse financiare către lumea a treia.

Una din diferenţele dintre asistenţa acordată pe cale multilaterală şi cea pe cale bilaterală, rezidă in criteriile de alocare ale acesteia către diferiţi beneficiari. In cadrul asistenţei bilaterale32, alocarea este in mod evident influenţată intr-o mare măsură de considerente politice, de legături istorice şi diplomatice. Astfel, cel mai mare volum al asistenţei financiare bilaterale acordate de Marea Britanie se indreaptă către Commonwealth şi fostele colonii, al Franţei către Africa francofonă, al S.U.A. către America Latină etc. Prin contrast, sursele de asistenţă financiară multilaterală (Banca Mondială, P.N.U.D., F.M.I., etc.) tind să-şi impartă resursele către toate ţările in dezvoltare. In ambele cazuri (asistenţă bilaterală şi multilaterală), ţările receptoare mai mari tind să fie discriminate faţă de ţările receptoare mai mici, in sensul că asistenţa financiară pe locuitor este mai mică pentru ţările cu o populaţie mai numeroasă.

Structura fluxurilor de resurse financiare nete către ţările in dezvoltare (mld.USD)

Tabelul 9.9

Ajutorul alimentar

Ajutorul alimentar serveşte poate cel mai bine cauza pentru care a fost creat: de a găsi o rezolvare, fie şi temporară, a uneia dintre problemele cele mai dificile cu care se confruntă ţările sărace - foametea.

Chiar dacă volumul acestuia nu a crescut prea mult (in ultimii ani, granturile pentru ajutorul alimentar se situau la valoarea de 5,4 mld. $), ajutorul alimentar a avut şi are un impact important. Utilitatea şi eficienţa ajutorului alimentar este diferită, in funcţie de formele pe care acesta le poate imbrăca (programe privind ajutorul alimentar, proiecte privind ajutorul alimentar, ajutor alimentar de urgenţă), deşi delimitarea acestora este destul de puţin clară.

a) Programele privind ajutorul alimentar au ca scop principal susţinerea balanţei de plăţi (prin acordarea de fonduri in condiţii de favoare), in vederea suplimentării resurselor financiare deja existente in ţările sărace, destinate cumpărării de produse alimentare. Se apreciază că efectele acestor programe pot fi:

• directe - prin reducerea preţurilor de producţie sau schimbarea structurii cererii;
• indirecte - permiţand guvernelor o uşoară relaxare in privinţa eforturilor care trebuie depuse pentru a creşte producţia agricolă.

Se apreciază că scopul principal al programelor privind ajutorul alimentar este de a sprijini dezvoltarea agriculturii in ţările beneficiare, de a creşte producţia agricolă, contribuind la rezolvarea problemelor legate de hrană.

b) Proiectele privind ajutorul alimentar sunt, din punct de vedere teoretic, cele mai in măsură să contribuie la atingerea scopurilor urmărite. Efectele proiectelor pot fi măsurate prin mai multe metode, fiecare prezentand avantaje şi dezavantaje. O comparaţie intre programele şi proiectele privind ajutorul alimentar dezvăluie principalele elemente de diferenţiere.

Astfel, dacă programele privind ajutorul alimentar au ca principală destinaţie susţinerea agriculturii, proiectele privind ajutorul alimentar vizează anumite segmente-ţintă de consumatori, care au o solvabilitate redusă, constituind un grup defavorizat.

c) Ajutorul alimentar de urgenţă reprezintă, din punct de vedere al greutăţii sale specifice, cea mai puţin utilizată formă a ajutorului alimentar. Aşa cum arată şi denumirea, el este menit să asigure un minim de alimente necesare in situaţii de criză sau in situaţii limită (calamităţi naturale, războaie etc.).

Sub toate cele trei forme ale sale, ajutorul alimentar reprezintă o formă de asistenţă financiară extrem de importantă, care ar trebui să se bucure de o atenţie din ce in ce mai mare din partea donatorilor.

Contribuţia asistenţei financiare externe la procesul dezvoltării

Criterii de alocare a asistenţei financiare externe

Pe termen scurt şi mediu, alocarea de asistenţă financiară trebuie să se facă pornindu-se de la necesităţile ţărilor receptoare. Cu alte cuvinte, scopul asistenţei financiare trebuie subordonat procesului de dezvoltare din ţările beneficiare.

Problema alocării asistenţei financiare diferiţilor receptori conduce către două direcţii: ar trebui aceasta alocată in funcţie de nevoi sau in funcţie de capacitatea de absorbţie a ţării beneficiare? In cele mai multe cazuri, răspunsul este, bineinţeles, şi - şi: alocarea finanţării trebuie să ţină cont de ambele elemente. Cel mai bun tip de ajutor este acela care satisface nevoile ţării respective şi, in acelaşi timp, potenţează efortul propriu. In felul acesta, ideea necesităţii şi capacităţii de absorbţie sunt combinate ideal.

Pornind de la faptul că asistenţa financiară este menită să contribuie la atenuarea decalajului existent intre ţările bogate şi cele sărace, in literatura de specialitate s-a conturat un set de criterii economice privind modul de alocare a asistenţei financiare:

• nivelul sărăciei, scopul principal fiind eliminarea ei;
• favorizarea ţărilor care au un set viabil de măsuri de administrare a asistenţei financiare;
• favorizarea ţărilor cu cea mai mare eficienţă in utilizarea ajutorului extern.

Aceste criterii sunt, totuşi, rareori urmărite in programele de ajutorare ale celor mai mulţi dintre donatori. Această situaţie se datorează, in opinia unor specialişti, multitudinii de obiective pe care le au in vedere ţările donatoare.

Din punct de vedere al scopului pentru care este acordată asistenţa financiară, aceasta poate fi clasificată in două categorii:

• asistenţă financiară pentru achitarea unor bunuri şi servicii importate din ţările donatoare (mai ales in cazul ajutoarelor legate);
• asistenţă financiară pentru finanţarea anumitor proiecte (dezvoltarea infrastructurii, construirea unor obiective etc.).

Se apreciază că alocarea fondurilor este destul de rar determinată de necesităţile reale ale ţărilor in dezvoltare. Se pare că cea mai mare parte a asistenţei oficiale bilaterale (cu excepţia celei acordate de ţările scandinave) se bazează mai mult pe considerente de ordin politic şi militar sau pe decizii ad-hoc ale donatorilor, fără a fi luate in consideraţie, de multe ori, elementele economice.

Astfel, acordarea asistenţei financiare oficiale pentru dezvoltare este, de cele mai multe ori, dictată de interesele şi motivaţiile donatorilor. Aceste motivaţii pot imbrăca o paletă destul de largă:

• motive umanitare şi morale;
• motive politice (extinderea sferei de influenţă a ţărilor donatoare);
• motive militare (susţinerea unui aliat tradiţional sau potenţial),
• motive economice (noi pieţe de desfacere, noi surse de aprovizionare cu materii prime ieftine etc.).

De cealaltă parte, ţările receptoare au nevoie de aceste fonduri nu doar din motive pur economice. Există o serie de motivaţii “ascunse”, care le determină să accepte uneori condiţii deloc avantajoase, cum ar fi, de exemplu, dorinţa puterii politice de a suprima opoziţia, existenţa corupţiei etc.

In ultima perioadă, se constată un declin al asistenţei oficiale pentru dezvoltare. Dincolo de problemele interne cu care s-au confruntat donatorii, configuraţia politică a sfarşitului de mileniu a adus anumite modificări in ceea ce priveşte criteriile de alocare ale acestuia. Sfarşitul Războiului Rece a diminuat, dar nu a eliminat importanţa intereselor comerciale şi strategice care au dominat deciziile privind alocarea de asistenţă financiară din trecut. Studiile34 confirmă utilizarea, in continuare, a ajutorului extern ca instrument de politică comercială şi politică externă.

De exemplu, pentru ţările sub-sahariene, in perioada 1989 – mijlocul anilor ’90, motivele umanitare nu s-au constituit in principalele motive ale acordării ajutorului extern, ci legăturile comerciale au fost determinante. Ca urmare a acestor criterii de alocare, ţările receptoare nu s-au simţit motivate să obţină rezultate economice mai bune. Se pare chiar că donatorii au „recompensat” prin asistenţă nu ţările cu rezultate bune, ci pe cele cu performanţe strategice. Acest lucru se poate observa privind ierarhia ţărilor care au primit cea mai mare cantitate de asistenţă financiară de la ţările membre O.C.D.E.

Printre primii beneficiari de asistenţă financiară de la O.C.D.E. nu se numără decat 3 din cele 66 de ţări considerate cele mai sărace. Celelalte sunt prin tradiţie aliaţi sau reprezintă in regiunile lor interesele donatorilor.

Se conturează tot mai mult ideea de evaluare a criteriilor de alocare a ajutorului extern, ca urmare a faptului că opinia publică din ţările donatoare este sceptică in ceea ce priveşte eficienţa ajutorului extern. Sunt ţări in dezvoltare care depind intr-o măsură ridicată de ajutorul extern, ceea ce implică cel puţin două consecinţe, şi anume: ca urmare a dependenţei, ele sunt extrem de vulnerabile in faţa creditorilor, ceea ce diminuează capacitatea lor de negociere a condiţiilor impuse de aceştia, pe de altă parte, dispare, in mare măsură, interesul de a promova acele politici menite să crească contribuţia efortului propriu in procesul dezvoltării.

Tabelul 9.10 Ajutorul extern, ca % din P.N.B.

Donatori şi receptori de asistenţă financiară externă

Donatorii de asistenţă financiară sunt, in cea mai mare parte, guverne ale ţărilor industrializate, dar intră in această categorie şi ţări membre ale O.P.E.C., precum şi alte ţări in dezvoltare. Cele mai multe dintre aceste guverne acordă asistenţă in mod direct, pe cale bilaterală, dar şi indirect, prin canale multilaterale sau prin alte canale.

Unul dintre principalele canale utilizate pentru acordarea asistenţei financiare este Asociaţia Internaţională pentru Dezvoltare, componentă a Băncii Mondiale. Un alt canal este reprezentat de agenţiile specializate ale O.N.U., P.N.U.D., F.A.O., F.I.D.A. etc.

Un grup distinct de donatori, inscris pană nu demult in statisticile internaţionale, l-a constituit fostul bloc socialist. Cea mai mare parte a ajutorului acordat de aceşti donatori a fost direcţionată către trei ţări - Cuba, Mongolia şi Vietnam - ţări care nu au beneficiat de asistenţă financiară din partea altor donatori.

Cu toate că nevoile de asistenţă financiară au crescut permanent, volumul fondurilor alocate a rămas in urma acestor nevoi. Aşa cum se arată şi in tabelul următor, ajutorul pentru dezvoltare a reprezentat sub 0,5% din P.N.B.-ul ţărilor donatoare. Statele Unite ale Americii au rămas cel mai important donator, din punct de vedere al volumului, dar contribuie cu cel mai mic procent (din punct de vedere relativ, ca procent din P.N.B.) la ajutorarea ţărilor in dezvoltare.

Tabelul 9.11 Principalii donatori de asistenţă financiară oficială pentru dezvoltare 
PNB (produsul naţional brut)

Receptorii de asistenţă financiară sunt, bineinţeles, ţările in dezvoltare. Statistic, O.C.D.E. le imparte in trei categorii:

• ţări cu venituri scăzute (sub 600 $/loc.);
• ţări cu venituri inferioare mediei (600 - 1200 $/loc.);
• ţări cu venituri superioare mediei (peste 1200 $/loc.).

Primul grup de ţări include ţările considerate de către O.N.U. drept cele mai sărace. Ele se află la cel mai scăzut nivel al dezvoltării. Cele mai multe dintre acestea sunt situate in Africa sub-sahariană, dar şi in Asia (Bangladesh, Nepal) sau in America Latină (Haiti).

Ţările cele mai sărace deţin 10,3% din populaţia ţărilor in dezvoltare şi recepţionează circa 30% din intreaga asistenţă financiară. Dacă includem şi China şi India, ele deţin 78% din populaţia ţărilor in dezvoltare şi primesc 68% din asistenţa financiară. Ţările din categoria c) primesc 20% din asistenţă, in special pe criterii politice.

In Asia şi in Africa sub-sahariană aproape intreaga asistenţă financiară merge către ţările cu venituri scăzute. Cea mai mare parte a ajutorului pentru ţările cu venituri medii (sub sau peste medie) este direcţionată către zona Orientului Apropiat. Egiptul, inclus in categoria a) in statisticile O.C.D.E. şi in categoria b) in cele ale Băncii Mondiale, atrage cea mai mare parte a ajutorului destinat Africii.

Din punct de vedere relativ (al asistenţei financiare pe locuitor), situaţia se prezintă diferit. Astfel, din punct de vedere regional, Asia de Sud, care deţine circa 50% din populaţia cea mai săracă a lumii, primeşte 5$ pe locuitor, in timp ce Orientul Apropiat, cu un P.I.B. pe locuitor de trei ori mai mare, este destinatarul unei asistenţe de 11 ori mai mare - 55 $ /locuitor. Egiptul primeşte 280 USD/loc., in timp ce India, doar 7 USD/ loc.

In ultimul timp, fluxurile nete către ţările in dezvoltare nu au cunoscut modificări spectaculoase. Ca regiuni, Africa sub-sahariană şi Orientul Mijlociu au primit aproximativ jumătate din fluxurile concesioanle35. De asemenea, se remarcă ponderea ridicată, după 1990, a asistenţei financiare in condiţii de favoare acordată Europei foste comuniste şi Asiei Centrale, ceea ce arată interesul donatorilor pentru această regiune ce experimentează (incă!) trecerea la economia de piaţă.

De altfel, ca urmare a apariţiei acestor noi „pretendenţi” pe scena ajutorului pentru dezvoltare, cu excepţia Asiei de Est (care şi ea s-a confruntat cu o criză puternică la sfarşitul deceniului 9), celelalte regiuni au inregistrat ponderi in scădere.

Tabelul 9.12 Alocările regionale ale fluxurilor concesionale

Cea de-a doua parte a tabelului ne permite să observăm „dependenţa de asistenţa financiară” a diverşilor receptori. Aşa cum am mai precizat, cea mai mare dependenţă se intalneşte in cazul Africii subsahariene, urmată de Orientul Mijlociu, ceea ce evidenţiază dimensiunea ajutorului extern prin prisma receptorilor.

Din punctul de vedere al efectelor asistenţei externe către ţările in dezvoltare, acestea se pot manifesta cel puţin sub două forme. In primul rand, este problema datoriei externe. Din moment ce cea mai mare parte a asistenţei imbracă forma imprumuturilor, ţările beneficiare trebuie să găsească căi de a plăti ratele şi dobanzile aferente.

Imprumuturile contractate de ţările subdezvoltate in perioada postbelică au fost, cel mai adesea, pe termen scurt şi in condiţii de piaţă. Capacitatea lor de plată a rămas, in felul acesta, in urma datoriilor contractate. Acest lucru a constituit o serioasă ameninţare pentru programele de dezvoltare in ţările sărace.

Tabelul 9.13 Imprumuturile pe termen scurt către ţările in dezvoltare 1986 – 2000  (mld. USD)

Un al doilea efect il constituie condiţionările obişnuite care insoţesc, de regulă, un ajutor extern. Acestea implică nişte costuri ridicate, care se reflectă negativ in economia beneficiarilor de asistenţă financiară. Tot mai mult, ajutorul extern este acordat pe bază de alianţe şi mai puţin pe criteriul sărăciei. Luand primele 10 ţări, care deţin 2/3 din populaţia globului ce trăieşte in absolută sărăcie, se observă că recepţionează doar 10% din asistenţa financiară externă. Salvador, o ţară de 5 ori mai bogată decat Bangladesh, primeşte de 16 ori mai multă asistenţă financiară de la SUA.

O mare parte din asistenţa financiară externă pentru dezvoltare se reintoarce in ţările de origine sub forma plăţilor pentru consultanţă, know-how, tehnologie etc. In aceste condiţii, este necesară acordarea asistenţei oficiale externe pe criterii obiective, legate de problemele reale ale dezvoltării din ţările sărace. Cooperarea dintre toate părţile implicate in acest proces complex se constituie intr-o cerinţă tot mai imperioasă legată de eficienţa ajutorului public pentru dezvoltare.

Asistenţa financiară la sfarşit şi inceput de mileniu. Controverse recente

Acest inceput de mileniu se află sub zodia globalizării. Ţările lumii, mari sau mici, bogate sau sărace, toate incearcă să gestioneze cat mai eficient şi rapid „energiile” pe care globalizarea le eliberează. Ele pot fi uriaşe, dar şi distrugătoare, in acelaşi timp. Instabilitatea sau marginalizarea sunt doar două dintre ele.

In era globalizării, cooperarea pentru dezvoltare trebuie să aibă in vedere modalităţile prin care ţările sărace au capacitatea să valorifice oportunităţile deschise de aceasta şi să suporte costurile sale inevitabile.

In ultima jumătate de secol, asistenţa oficială pentru dezvoltare se pare că nu a avut efectul dorit asupra creşterii economice. Indiferent de poziţia de pe care este „judecată” eficienţa ajutorului public pentru dezvoltare, toate părţile implicate recunosc că ceva trebuie modificat in acest proces. Principalele probleme care se pun in legătură cu eficacitatea ajutorului extern sunt următoarele:

• asistenţa trebuie acordată pe o bază mai selectivă? Dacă da, atunci ce criterii „de alocare” trebuie utilizate: o mai bună guvernare, politici macroeconomice mai performante, democraţia, respectarea drepturilor omului? Fiecare din aceste criterii se regăsesc, de altfel, şi astăzi pe listele donatorilor, intr-o formă sau alta, ceea ce inseamnă că criteriul, in sine, este mai puţin relevant;
• ce se intamplă cu ţările cele mai sărace şi cu cele mai slabe performanţe? Ce politici sunt considerate „sănătoase”, cat ajutor extern trebuie acordat pentru a nu fi prea puţin sau pentru a nu fi prea mult? Cine ia deciziile legate de aceste probleme? 
• cum trebuie apreciată eficienţa asistenţei oficiale pentru dezvoltare? Doar prin prisma donatorilor (% din P.I.B. alocat ca ajutor extern) sau şi prin prisma receptorilor? In acest sens, mai mulţi specialişti consideră că este necesar să se calculeze alţi indicatori economici, care să reflecte mai corect eficienţa ajutorului public pentru dezvoltare, dat fiind faptul că, cel puţin pană in prezent, această eficienţă incă se lasă aşteptată. 
• Care trebuie să fie relaţia asistenţă financiară externă şi comerţul internaţional? Cantitativ, asistenţa financiară pentru dezvoltare este mult inferioară comerţului internaţional.

Comerţul internaţional a fost considerat in mod tradiţional motorul creşterii economice. Cu toate acestea, opţiunea pentru comerţ este adesea sacrificată in favoarea celei pentru asistenţă financiară. Din perspectiva donatorilor, oferirea de concesii comerciale ţărilor in dezvoltare este limitată de puterea politică a producătorilor interni ce vor fi afectaţi de aceste concesii.

Din perspectiva beneficiarilor de asistenţă, nesiguranţa pieţelor de export, a preţurilor pentru unele dintre produsele lor tradiţionale de export (unele materii prime ţi produse agroalimentare), precum şi tendinţa de a limita ajutorul extern pentru ţările ce incep să obţină resurse din export pot constitui motive pentru care asistenţa financiară externă poate fi preferată comerţului internaţional. Regandirea asistenţei oficiale pentru dezvoltare in condiţii de favoare trebuie să aibă la bază elemente legate de necesităţile ţărilor in dezvoltare, dar şi de eforturile acestora de a utiliza mai eficient resursele de care dispun.

Intr-o matrice a cerinţelor de asistenţă financiară, ţările in dezvoltare ar putea fi incadrate in patru categorii, şi anume:

• prima categorie, cea a ţărilor cu un raport favorabil intre caştigurile din comerţul exterior şi fluxurile private de capital, dar sărace şi cu o distribuţie a veniturilor defectuoasă. Este o situaţie mai puţin uzuală, pentru că, in general, pentru ţările sărace, fluxurile private de capital sunt scăzute. In această grupă pot fi considerate China şi India. Funcţia ajutorului extern ar trebui să fie, in această situaţie, fie asigurarea populaţiei cu bunuri publice (acces la apă potabilă, la asistenţă sanitară pentru toate categoriile populaţiei, in cazul unei distribuţii sociale a veniturilor defectuoasă), fie asigurarea accesului către pieţe şi creşterea oportunităţilor privind caştigurile de pe urma schimburilor.
• Cea de-a doua categorie este cea a ţărilor cu un raport favorabil intre caştigurile din comerţul exterior şi fluxurile private de capital, dar cu un grad mai redus de sărăcie. In această situaţie, nu sunt justificate fluxuri substanţiale de ajutorul extern in condiţii de favoare. Ţările aparţinand acestei grupe ar trebui să promoveze politici privind o mai bună alocare a resurselor.
• O a treia categorie este cea a ţărilor cu un raport nefavorabil intre caştigurile din comerţul exterior şi fluxurile private de capital, sărace şi cu o distribuţie a veniturilor defectuoasă. Este grupa de ţări care are cea mai mare nevoie de ajutor extern. Ajutorul pentru aceste ţări trebuie să indeplinească funcţii multiple: creşterea capacităţilor de export, imbunătăţirea accesului pe pieţe, asigurarea populaţiei cu bunuri publice etc.
• Cea de-a patra categorie este reprezentată de ţările cu venituri medii, dar cu un raport nefavorabil intre caştigurile din comerţul exterior şi fluxurile private de capital. Aceste ţări au potenţial economic şi principala problemă o constituie lipsa reformelor politicilor privind atragerea de resurse private şi distribuţia veniturilor. La o analiză a fluxurilor de asistenţă financiară pentru dezvoltare, 30,5% au fost orientate către ţări din categoria a treia, 17% către ţări din prima categorie, iar restul (mai mult de jumătate) către ţări din categoriile a doua şi a patra.

Concluzia ce se poate desprinde este că problematica asistenţei financiare pentru dezvoltare este extrem de actuală şi de complexă. Noua orientare a procesului dezvoltării, către aspectele sociale, de calitate a vieţii, pun politica ajutorului extern intr-o nouă lumină, dat fiind faptul că pe parcursul a jumătate de secol, scopul primar al asistenţei oficiale pentru dezvoltare, de eliminare a sărăciei, nu numai că nu a fost atins, dar a devenit tot mai indepărtat.