Elemente de politica economică

Politica economică este reprezentată de acţiunile administraţiei publice (guvernului) şi de constituirea instituţiilor ce pot îmbunătăţi performanţele economiei. Ea este un ansamblu de obiective şi instrumente prin care, după ce au fost ierarhizate în funcţie de priorităţi, statul acţionează asupra variabilelor economice în scopul menţinerii, restabilirii sau modificării climatului economic şi social.

În formularea politicii economice economiştii deţin două roluri. În primul rând ei încearcă să determine consecinţele politicilor alternative. De exemplu, economiştii care acţionează în domeniul reformei sistemului de producţie trebuie să previzioneze evoluţia costurilor, a beneficiilor şi a eficienţei diferitelor modalităţi de finanţare şi organizare a sistemului.

Economiştii ce acţionează în domeniul mediului vor căuta să prevadă, de exemplu, costul şi calitatea aerului urban ce rezultă din schimbările impuse standardelor de emisie ale noxelor auto. Iar economiştii ce studiază pieţele financiare vor căuta să determine efectele pe care le au modificările ratelor dobânzilor asupra activităţii economiei şi forţei de muncă.

În al doilea rând economiştii evaluează politicile alternative (pe o scală de la rău la bine). Pentru a face aceasta trebuie stabilite obiectivele politicii economice.

Intervenţia statului în economie depinde în principal de următorii factori:

• Echilibrul şi stabilitatea economiei
• Insuficienţa iniţiativei private în unele domenii
• Satisfacerea nevoilor colective ale societăţii
• Finanţarea apărării naţionale
• Tendinţa de extindere şi amplificare a externalităţilor
• Apărarea drepturilor consumatorilor
• Stabilirea ordinii de drept
• Modificările în conjunctura economiei mondiale

În teoria economică s-au cristalizat două imagini ale statului: statul jandarm şi statul providenţă. Statul jandarm: alocă resursele exclusiv unor activităţi precum: menţinerea ordinii interne, justiţia apărarea naţională. Statul providenţă intervine în menţinerea securităţii sociale şi asigurarea riscurilor sociale.

Statului bunăstării, respectiv măsurile de politică economică pe care acesta îşi fundamentează existenţa pornesc de la teoria şi sfârşesc în realitate:

• Laissez-faire; acest principiu statuează că piaţa trebuie să aloce resursele şi că rezultatul este dat de întâlnirea intereselor agenţilor economici, nici unul neieşind fără a fi satisfăcut;
• Modelul social-democrat (solidaritate socială, politici intervenţioniste pe piaţa muncii);
• Modelul german (securitate şi stabilitate, mai puţin egalitate)

Funcţiile economice ale statului sunt :

• Alocare a resurselor
• Distribuţie
• Stabilizare
• Regulator

Statul providenţă cunoaşte în prezent o triplă criză :

• Criza financiară; resursele sunt insuficiente exercitării funcţiilor sale, în special în domeniul social
• Criza de eficacitate; aparatul de stat se dovedeşte a fi din ce în ce mai ineficient în rezolvarea problemelor societăţii. În unele ţări, aparatul de stat este supraîncărcat, astfel încât se de păşeşte cu mult limitele impuse de legea randamentelor descrescătoare;
• Criza de legitimitate; agenţii economici încep să se întrebe tot mai des de ce statul trebuie să facă redistribuirea, de ce statul trebuie să intervină, mai ales că acesta cheltuieşte permanent mai mult decât obţine de la contribuabili, iar eficienţa acestuia este din ce în ce mai scăzută.

Analiza politicilor economice din perspectiva obiectivelor poate contribui la dezvoltarea teoriilor economice în mod obiectiv atâta timp cât este clară şi deschisă. De-a lungul anilor, ca răspuns la acţiunile societăţilor în care viaţa politică determină viaţa economică, economiştii au dezvoltat criterii de interpretare a măsurilor sociale şi politice pe o scală de la bine la rău.

S-au dovedit esenţiale patru obiective ale politicilor economice:

• utilizarea deplină a forţei de muncă;
• echilibrul exterior;
• creştere economică;
• stabilitatea preţurilor.

Politica economică este concepută şi practicată pentru a corija şi completa acţiunea pieţei. Piaţa are un rol foarte important în contextul acestei reglementări, dar absolutizarea acestui rol nu poate evita efectul de „junglă” pe care îl generează dezumanizarea relaţiei cerere-ofertă, ca o expresie a selecţiei agenţilor economici exclusiv prin libera concurenţă.

Absolutizarea rolului politicii economice nu poate evita efectul de „imoralitate administrativă„ pe care îl generează etatizarea relaţiei cerere-ofertă, ca expresie a selecţiei agenţilor economici exclusiv prin măsuri administrative, ca urmare a limitării sau chiar eliminării liberei concurenţe

Realizarea obiectivelor politicii economice depinde de o multitudine de factori: naturali, financiari, structurali, comportamentali etc. Modul în care aceşti factori acţionează asupra procesului de implementare a politicii economice s-a structurat în „paradigma constrângerilor” prin care se evidenţiază existenţa a trei tipuri de factori a căror influenţă asupra succesului politicii economice este decisivă.

În primul rând, având ca obiectiv controlul şomajului prin creşterea activităţii economice (încurajarea cererii de bunuri şi servicii, mărirea salariilor) se stimulează creşterea preţurilor datorită creşterilor preţului factorului muncă şi a creşterilor costurilor de producţie (deci, inflaţia sau destabilizarea preţurilor). Invers, având ca obiectiv controlul inflaţiei se limitează posibilitatea de consum şi, în consecinţă, şi cea de producţiei (deci, creşterea şomajului).

În al doilea rând, având ca obiectiv creşterea economică, politica economică accentuează interesul pentru finanţarea protecţiei sociale şi menţinerea unui climat de pace şi stabilitate socială. Aceasta nu se poate realiza decât printr-o impozitare superioară a veniturilor, care va determina o creştere a costurilor cu forţa de muncă şi deci, o creştere a şomajului.

În al treilea rând, creşterea economică determină creşterea cererii pe termen scurt generând tensiuni inflaţioniste (în condiţiile în care oferta de bunuri şi servicii este rigidă).

În contextul unui sistem politic democratic puterea politică este împărţită între executiv şi legislativ. Raportul de forţe depinde de la o ţară la alta, însă mecanismul politic respectă unele principii generale. Executivul este responsabil în faţa legislativului pentru măsurile pe care le ia în cadrul procesului de concepere şi implementare a politicilor economice. Această dualitate a mecanismului decizie politice determină factorii politici de incompatibilitate a obiectivelor politicii economice, deoarece orientarea acestora şi instrumentele specifice nu pot coincide. În acest caz apar disensiuni între executiv şi legislativ.

Pe de altă parte, între executiv, ca exponent al puterii politice şi aparatul administraţiei publice (care nu se schimbă după alegeri) pot apare neconcordanţe de opinii şi interese şi pot genera incompatibilităţi în ceea ce priveşte obiectivele politicii economice.

Asupra instituţiilor statului acţionează o serie de grupuri de presiune care promovează anumite interese, de cele mai multe ori divergente în raport cu cele ale societăţii.

Realitatea a arătat că guvernele optează de foarte multe ori pentru instrumente mai puţin recomandate de teoria economică, dar mai uşor de utilizat şi cu implicaţii electorale mai puţin defavorizante. Se susţine că implicarea factorilor politici în elaborarea şi aplicarea politicii economice are ca rezultat sacrificarea unor alternative cu beneficii economice certe în favoarea unor alternative cu beneficii politice certe.

Politica economică poate fi considerabil influenţată de relaţiile economice şi politice cu alte state sau organisme internaţionale. Ca urmare a raporturilor comerciale, de schimb valutar sau a acordurilor internaţionale semnate, politica economică a statului nu poate ignora efectele pozitive sau negative pe care situaţia economică sau politică prezentă sau de perspectivă a ţărilor cu care s-au stabilit astfel de relaţii. Experienţa deceniilor care au urmat celui de al doilea război mondial a arătat faptul că instituţiile suprastatale pot influenţa în mare măsură politicile economice, mai ales ale ţărilor în dezvoltare.

De asemenea, firmele multinaţionale au o influenţă majoră, exercitând şi presiuni asupra economiilor şi guvernelor ţărilor în care îşi delocalizează producţia.

Politici conjuncturale

Ansamblul măsurilor prin care se urmăreşte rezolvarea problemelor pe termen mediu şi scurt sunt cunoscute sub numele de politici conjuncturale. Acestea acţionează pe un orizont de timp de maxim patru ani. Dintre politicile conjuncturale, cele mai cunoscute sunt: politica fiscal-bugetară, politica monetară şi politica veniturilor.

Politica fiscal-bugetară constă în stabilirea ansamblului veniturilor şi cheltuielilor statului pe parcursul unui exerciţiu financiar (sau an fiscal). Este politica conjuncturală cea mai puternic influenţată de mediul politic şi echilibrul social al momentului.

Orientările în ceea ce priveşte politica bugetară sunt două:

• cea liberală susţine un buget în stare de neutralitate, echilibrat, în sensul că nivelul cheltuielilor nu trebuie să depăşească pe cel al veniturilor. De asemenea, impozitele, care se formează ca venituri la bugetul de stat, trebuie să fie neutre pentru activitatea economică (adică nu introducă distorsiuni în economia naţională).
• politica bugetară de tip intervenţionist transformă bugetul într-un adevărat instrument de politică economică. Pentru impulsionarea activităţii economice, statul poate cheltui mai multe resurse la un moment dat (peste nivelul celor de care dispune) cu scopul finanţării unor obiective investiţionale, pentru a obţine efecte de antrenare a celorlalte activităţi din economia naţională

Eficacitatea politici bugetare este demonstrată de posibilitatea de a controla strict modul de utilizare a resurselor şi de a evalua cu precizie efectele presiunii fiscale asupra agenţilor economici. Numai politica bugetară permite realizarea investiţiilor publice, concentrarea precisă asupra anumitor obiective prin utilizarea cheltuielilor sau a veniturilor fiscale.

Totuşi, sunt autori care susţin, aşa cum se va vedea în capitolele următoare, că efectele multiplicatoare ale deficitului bugetar sunt compensate de efectele inhibatoare ale presiunii fiscal viitoare pentru acoperirea acestuia.

Politica monetară are ca obiective asigurarea sumei de bani necesare economiei naţionale astfel încât să se utilizeze deplin forţa de muncă şi să se menţină stabilitatea preţurilor. Politica monetară acţionează asupra a două categorii de variabile economice: cantitatea de bani (masa monetară) şi preţul banilor (rata dobânzii).

Politica monetară contribuie la menţinerea echilibrului economic general, încercând să menţină inflaţia şi cursul de schimb în limite favorabile creşterii activităţii economice şi schimburilor externe. Politica monetară poate avea şi obiective pe termen scurt şi foarte scurt. De exemplu, Banca Centrală poate lua măsuri pentru stimularea infuziei de capital străin în economia naţională.

Politica veniturilor se defineşte ca fiind ansamblul mijloacelor prin care puterea politică acţionează asupra procesului de formare a veniturilor primare. Obiectivele politicii veniturilor sunt atât economice, cât şi sociale:

Economice

• obţinerea unei cât mai bune compatibilităţi între nivelul şomajului şi nivelul preţurilor
• îmbunătăţirea raportului competitivitate/cost la nivel microeconomic

Sociale

• reducerea inegalităţilor între venituri
• garantarea unui nivel minim al venitului
• asigurarea motivării unor categorii sociale pentru ridicarea nivelului competitivităţii.

Mijloacele prin care este implementată politica economică pot fi tradiţionale sau conjuncturale. Dintre mijloacele tradiţionale enumerăm:

• garantarea salariului minim
• blocarea anumitor tipuri de venituri

Mijloacele conjuncturale presupun adaptarea nivelului veniturilor la modificarea nivelului mediu al preţurilor prin indexarea salariilor (creşterea veniturilor indiferent de rezultatele activităţii) şi prin dezindexare (creşterea veniturilor proporţional cu dinamica rezultatelor activităţii economice).

Politica veniturilor impune existenţa unui consens naţional, care, de regulă se obţine relativ uşor în perioadele de expansiune economică.

Politici structurale reprezintă măsurile ce trebuie luate de administraţia publică şi care vizează orizonturi de timp lungi cu obiective referitoare la structurile fundamentale ale economiei. Dintre acestea menţionăm politica industrială, politica sociala, amenajarea teritoriului etc. In paginile de faţă de concentrăm numai asupra politicii industriale.

Politica industrială are drept scop ridicarea gradului de competitivitate a întreprinderilor, indiferent de forma lor de proprietate şi de organizare.

Obiectivele politicii industriale sunt:

• elaborarea şi punerea în aplicare a unei strategii pentru redresarea economiei aflată în situaţii de recesiune sau criză;
• orientarea şi dezvoltarea sectorului secundar, considerat motorul dezvoltării economice;
• adaptarea economiei la cerinţele procesului de globalizare.
• asigurarea independenţei naţionale în sectoarele industriale sensibile (energie, cercetare-dezvoltare);
• implementarea unui model de dezvoltare care să se bucure de un consens cât mai larg;
• armonizarea dezvoltării şi eliminarea decalajelor dintre diferitele regiuni ale teritoriului naţional.

Transpunerea în realitate a obiectivelor politicii industriale este posibilă utilizând instrumente a căror specificitate depinde de tipul de economie. S-au conturat instrumente cu efect direct şi instrumente cu efect indirect.

Instrumente ale politicii industriale cu efect direct:

• măsuri de stimulare as ansamblului întreprinderilor industriale prin preţuri, subvenţii, controlul concurenţei etc.;
• măsuri de stimulare a unor întreprinderi, în funcţie de rolul de antrenare pe care acestea îl au în sectorul industrial.

Instrumente ale politicii industriale cu efect indirect:

• măsuri de politică economică generală conjuncturală:
• măsuri de dezvoltare a infrastructurii de transport şi informaţională
• măsuri de dezvoltare a sistemului de formare şi pregătire profesională;
• măsuri de dezvoltare a activităţii de cercetare.

O problemă majoră o constituie definirea sectoarelor industriale strategice şi definirea tehnologiilor strategice. Se consideră că în definirea sectoarelor industriale strategice, politica industrială trebuie să stimuleze acele ramuri pentru care media ultimilor cinci ani a ritmurilor de dezvoltare este superioară medie internaţionale.

Definirea tehnologiilor strategice trebuie să ţină cont reducerea consumului de capital circulant şi oferă cel mai înalt grad de obţinere a valorii adăugate.

Politica industrială are de înfruntat două mari obstacole:

• contradicţia dintre măsurile de obţinere a avantajelor competitive şi necesitatea menţinerii unui grad înalt al utilizării forţei de muncă;
• contradicţia dintre tendinţa oricărei ţări de a-şi proteja economia naţională şi tendinţa de liberalizare a comerţului internaţional.

În faţa acestor obstacole ţările au apelat la aşa-numitele politici de tip crenel. Această politică constă în renunţarea la activităţi industriale care se consideră a fi insuficient de competitive pe piaţa mondială şi care nici nu au perspectiva unui creşteri ulterioare. În acelaşi timp, sunt stimulate activităţi industriale strict specializate care în prezent şi în viitor un grad înalt de competitivitate. Politica crenelurilor s-a dovedit generatoare de importante efecte perverse. Astfel, a generat o rată ridicată a şomajului şi a crescut gradul de dependenţă a pieţei interne de producţia altor state. În unele cazuri, alegerea crenelurilor („vârfurilor”) s-a dovedit a fi nerealistă.

Alte ţări au adoptat un alt tip de politică industrială, denumit „politica filierelor”. Aceasta se defineşte ansamblul măsurilor care dezvoltă un lanţ de activităţi complementare în care întreprinderile sunt legate prin activităţi de vânzare-cumpărare şi dezvoltarea în comun a unui program de dezvoltare. Scopul final îl constituie realizarea unui produs final de înaltă competitivitate.

Practica a arătat posibilitatea existenţei a trei tipuri de filiere: de antrenare; de independenţă, prin care s-a redus substanţial necesitatea unor importuri. Politica filierelor poate avea şi efecte perverse, în ceea ce priveşte necesitatea unor importante surse de finanţare, fără de care cerinţele de interdependenţă nu ar fi posibile.