Organizarea procesului de protecţie a consumatorilor

Cercetarea practicilor mondiale şi studierea experienţei unor ţări cu tradiţie - ca Anglia, Belgia, Germania, SUA etc. - atît în domeniul relaţiilor comerciale, cît şi în ceea ce priveşte preocupările privind asigurarea protecţiei consumatorilor conturează cîteva aspecte şi direcţii deosebit de interesante, ce ar putea sta la baza organizării procesului de protecţie a consumatorilor, cu întregul său sistem legislativ structural instituţional, din cadrul oricărei ţări care se orientează către o economie de piaţă.

Ideea generală ce se desprinde din cercetarea experienţei ţărilor respective are în vedere că protecţia consumatorului trebuie organizată sub forma unui proces complex, în care să fie implicată atît puterea publică, statul ca atare, cît şi consumatorul însuşi. Aceasta face necesar ca tratarea detaliată a problemelor referitoare la organizarea procesului de protecţie a consumatorilor să cuprindă o serie de aspecte referitoare la modul de implicare al statului, cît şi unele probleme referitoare la organizarea consumatorilor în vederea apărării propriilor drepturi.

Implicarea puterii publice în procesul de protecţie a consumatorilor

Intervenţia puterii publice în procesul de protecţie a consumatorilor se concretizează în două mari categorii de acţiuni: asigurarea unei legislaţii care să răspundă corespunzător necesităţilor generate de asigurarea protecţiei consumatorilor şi organizarea unor instituţii de specialitate care să vegheze asupra protecţiei consumatorilor.

Asigurarea unei legislaţii corespunzătoare, care să stea la baza protecţiei consumatorilor

În ceea ce priveşte legislaţia pe care o implică procesul de protecţie a consumatorilor, consemnăm faptul că puterea legislativă, guvernul fiecărei ţări are obligaţia de a emite legi şi diferite acte normative, care să reglementeze, corespunzător, suita de aspecte şi tipurile de relaţii ce pot lua naştere în procesul de vînzare-cumpărare. În legătură cu acest aspect subliniem faptul că măsurile de constituire a cadrului legislativ de protecţie a consumatorilor sunt admise, în general, de orice observator al vieţii societăţii contemporane.

Dar asupra metodelor folosite în acest scop, opiniile pot varia în mod semnificativ. Asemenea opinii au ca extreme, pe de o parte, o încredere totală în forţele pieţei libere, iar pe de altă parte, o monitorizare cu caracter intervenţionist din partea organelor administraţiei publice şi ale puterii centrale.

În legătură cu acest prim şi important aspect al programelor de protecţie a consumatorilor, se impune a se sublinia de la început că practica juridică a ajuns la concluzia potrivit căreia, în fond, justiţionarea actelor legate de prejudicierea consumatorilor antrenează un drept reparatoriu.

Or, într-o asemenea accepţiune, pentru rezolvarea cauzelor respective se poate apela la aplicarea principiilor generale ale Codului civil, iar pentru stabilirea sancţiunilor pentru eventualele infracţiuni în domeniul respectiv, se recurge la prevederile dreptului penal. T

otuşi, viaţa a demonstrat că, date fiind sistemele concurenţiale, complexitatea fenomenelor care caracterizează relaţiile ofertant-cum părător şi modul concret de adjudecare a produselor, se impune construirea unei jurisprudenţe în domeniul protecţiei consumatorilor, jurisprudenţă care să aibă în vedere realităţile concrete din fiecare ţară, principiile de drept şi practica juridică din ţările respective, cît şi o serie de prevederi ale acordurilor şi convenţiilor internaţionale în materie de drept, practici comerciale şi protecţie a consumatorilor.

Într-o asemenea concepţie, în decursul timpului, marea majoritate a ţărilor a procedat la construcţia unei jurisprudenţe proprii în domeniul relaţiilor de piaţă, precum şi la elaborarea şi promulgarea unor legi specifice, care să acopere anumite zone din vastul sistem de legături dintre ofertant şi consumator.

Principalele probleme cu care se confruntă practica juridică în domeniul protecţiei consumatorilor sunt date de o serie de aspecte referitoare la crearea unor mijloace cu adevărat eficace, care să acţioneze pentru asigurarea unui echilibru de forţe în cadrul relaţiilor ofertant-consumator.

Pot fi semnalate aspecte cadru, legate de mijloacele judiciare şi parajudiciare, cît şi o serie de aspecte factuale, legate de proceduri - individuale sau colective - cum ar fi costul acţiunilor în justiţie, accesibilitatea acţiunilor respective, sistemul birocratic încărcat în procedura judiciară şi promovarea unor practici simplificate, realizarea unui cadru legislativ şi instituţional care să acţioneze pentru prevenirea unor prejudicii în dauna consumatorilor, acţionarea independentă în cazul ivirii unor practici necorespunzătoare şi controlul asupra modului cum se respectă legile şi hotărîrile judecătoreşti reparatorii în favoarea consumatorilor.

Cursul de faţă nu este o lucrare juridică de specialitate, el îşi propune, în acest domeniu, doar să sintetizeze unele preocupări din practica juridică internaţională cu privire la îmbunătăţirea legislaţiei în domeniul protecţiei consumatorilor, în vederea asigurării unei baze ştiinţifice corespunzătoare în ceea ce priveşte structura eforturilor romîneşti privind elaborarea şi promulgarea unor legi protectoare în domeniul consumului, cît şi cu privire la asigurarea unor practici judiciare în domeniul protecţiei consumatorilor.

În ceea ce priveşte mijloacele judiciare, acestea presupun apelarea la un tribunal de natură civilă sau administrativă. Specialiştii în materie de drept recunosc, în această privinţă, că mijloacele judiciare tradiţionale prezintă pentru consumator numeroase inconveniente.

În prim planul unor asemenea inconveniente apare costul excesiv al justiţiei, cheltuielile respective depăşind, în unele cazuri, costul prejudiciului care urmează a fi recuperat. Acestui important inconvenient de ordin material i se adaugă obstacole de natură psihologică, precum: formalismul procedural, limbajul din justiţie şi chiar roba magistraţilor, care îndepărtează de tribunal cea mai mare parte a cetăţenilor.

Alături de aceste obstacole de ordin material şi psihologic apare şi faptul că justiţia, în măsura în care se ocupă de un drept sau prejudiciu reclamat de consumator, este în general defavorabilă, ca urmare a sistemelor de apărare profesionalizate pe care le prezintă ofertanţii reclamaţi. Şi, în sfîrşit, unul dintre importantele inconveniente ale mijloacelor judiciare tradiţionale este dat de faptul că cea mai mare parte dintre acestea tind spre o reparaţie individuală.

Or, consumatorii trebuie să fie protejaţi prin măsuri preventive mai puternice decît cele reparatorii, iar acestea trebuie să fie mai mult colective decît individuale, deoarece numai printr-un asemenea sistem poate fi îmbunătăţită situaţia de ansamblu a consumatorilor.

Pornind de la acest deziderat, o serie de ţări, atît de pe continentul american cît şi de pe cel european, au gîndit şi au pus la punct o serie de mijloace juridice care implementate în practica juridică, alături de cele tradiţionale, să contribuie la asigurarea prin justiţie, la protecţia consumatorilor.

Dintre asemenea mijloace juridice nou gîndite se detaşează, în mod deosebit, cele privind: gruparea într-un proces unic a apărării intereselor convergente ale mai multor consumatori; asigurarea posibilităţii reale a fiecărui consumator izolat de a avea acces la justiţie, pentru apărarea drepturilor sale; crearea unor tribunale specializate pe probleme de protecţie a consumatorilor.

Gruparea într-un proces unic a apărării intereselor convergente ale mai multor consumatori are în vedere că o acţiune colectivă este mult mai practică, deoarece, pe de o parte, poate înlătura însăşi cauza generatoare de daune şi nemulţumiri, iar pe de altă parte, sistemul de repartizare a cheltuielilor uşurează sarcina financiară a fiecărui consumator dăunat.

Asigurarea unor posibilităţi reale pentru fiecare consumator izolat de a avea acces la justiţie pentru apărarea drepturilor sale, se referă la faptul că realizarea unui asemenea deziderat presupune o procedură simplificată, care să implice cheltuieli minime şi să nu genereze nici o dificultate din punct de vedere administrativ sau psihologic.

Alte soluţii cu privire la asigurarea posibilităţilor reale de acces la justiţie a consumatorilor lezaţi, au în vedere preluarea în sarcina statului a unora dintre cheltuielile de judecată. Pentru aceasta este însă nevoie de o sistematizare prealabilă a problematicii privind protecţia consumatorilor, pentru ca apoi, pe o asemenea bază, să se poată trece la repartizarea responsabilităţilor financiare între stat, asociaţiile consumatorilor şi consumatorul însuşi.

Se mai sugerează preluarea unor asemenea cheltuieli de către anumite societăţi de asigurări, şi aici fiind necesare unele structurări şi repartizări de responsabilităţi. Cu privire la înlăturarea obstacolelor administrative şi psihologice se discută, de asemenea, posibilitatea funcţionării unor birouri de asistenţă juridică pe lîngă diferitele instituţii ale statului, create în sectorul protecţiei consumatorilor, cît şi formarea unor specialişti în astfel de consultaţii juridice.

Crearea unor tribunale specializate pe probleme de protecţie a consumatorilor, după modelul tribunalelor comerciale compuse din comercianţi şi existente de multă vreme în unele ţări europene, cum ar fi de pildă Franţa; cu privire la crearea unor tribunale ale consumatorilor, pot fi studiate soluţiile scandinave, îndeosebi cele din Suedia, precum şi unele aspecte din cadrul practicii juridice din Danemarca şi Mexic.

Pentru realizarea misiunilor ce le revin, tribunalele respective controlează în permanenţă activitatea comercială, astfel încît să fie respectate toate clauzele şi condiţiile promise de către ofertant - producător sau comerciant - în procesul de vînzare a produselor către consumator. Orice nerespectare a unor asemenea clauze sau condiţii este discutată cu societatea comercială care primeşte astfel un prim avertisment.

Dacă problema nu se rezolvă, tribunalul poate interzice producătorilor sau comercianţilor practicarea metodelor în cauză sau a clauzelor neloiale. Măsurile respective sunt însoţite de sancţiuni sau de amenzi. Este interesant, în această privinţă, de semnalat şi faptul că deciziile tribunalului nu sunt luate doar de către juriştii săi, ci în colaborare cu reprezentanţii intereselor consumatorilor, ai organizaţiilor salariale şi asociaţiilor patronale.

Referitor la mijloacele parajudiciare, trebuie precizat de la început că acestea sunt organizate de stat sau din iniţiativă particulară, prezentînd toate aceeaşi caracteristică de a se situa în afara ordinului jurisdicţional, în afara tribunalelor. Şi aceste mijloace parajudiciare pot fi grupate în trei categorii:

• Prima categorie are în vedere, ca mijloace parajudiciare, consultaţiile juridice furnizate consumatorilor, gratuit sau la un preţ modest. Informaţiile şi ajutorul acordat sub această formă consumatorilor s-au dovedit foarte utile şi căutate de aceştia, putîndu-se vorbi despre experienţe interesante în acest domeniu. Pot fi semnalate, în acest sens, experienţa americană "neighborhood consumer center" şi experienţa engleză "law-shops", adevărate boutique-uri de drept, la care consumatorii pot apela în orice condiţii. Asociaţia internaţională a tinerilor jurişti a pus la punct chiar un proiect de organizare a unei adevărate reţele de asemenea unităţi.

• O a doua categorie de mijloace parajudiciare are în vedere acele organisme de protecţie a consumatorilor, care, pe lîngă furnizarea consultaţiilor juridice, pot exercita şi presiuni asupra ofertanţilor - producători sau consumatori. Asemenea presiuni pot emana atît de la asociaţii specializate ale consumatorilor, cît şi de la organismele publice sau semipublice. Din primul tip de astfel de organisme poate fi citat, ca exemplu, Camera de consum a Alsaciei din Franţa, care este un fel de federaţie a unor grupuri şi asociaţii ce se ocupă cu titluri diverse privind apărarea consumatorilor, printre care şi instituirea arbitrajelor şi acţionărilor în justiţie. Cel de-al doilea tip are în vedere o serie de instituţii publice existente în diferite ţări, care au fost create cu scopul de a cerceta, descoperi şi urmări infracţiunile economice. Consumatorul lezat se poate adresa unei asemenea instituţii publice care, în cele mai multe cazuri, dispune de mijloace suficient de eficace pentru rezolvare, fără a mai fi necesară acţiunea judiciară. Inconvenientul constă, în asemenea cazuri, în aceea că, din nefericire, consumatorul nu este sigur că reclamaţia sa va fi rezolvată, întrucît administraţia aplică, în mod evident, politica economică a guvernului, politică ce nu întotdeauna corespunde intereselor consumatorilor.

• A treia categorie de mijloace parajudiciare înglobează acele mijloace care au în vedere rezolvarea litigiilor, aducînd faţă în faţă consumatorii cu ofertanţii. Este vorba, de fapt, de proceduri în afara tribunalelor, realizate pe calea concilierilor sau arbitrajului. Asemenea proceduri presupun crearea unor organisme paritare, compuse atît din consumatori cît şi din ofertanţi, în special comercianţi. În acest sens, poate fi cercetată experienţa Germaniei şi a unor ţări scandinave.

Un alt important aspect, care preocupă specialiştii din practica juridică, privind protecţia consumatorilor, se referă la viziunea de ansamblu a cadrului de protecţie, punîndu-se problema unui nou mod de abordare, care să aibă în vedere o trecere de la protecţia consumatorului spre o protecţie a tuturor cetăţenilor.

De fapt, în acest sens, reflecţiile juridice sunt mai ample, deoarece în multe ţări prin instituirea unor programe de protecţie a consumatorilor, rămîn unele sectoare neacoperite şi anumite categorii de populaţie neprotejate. Astfel, dacă vechea legislaţie viza peste tot protejarea concurenţilor ca şi a consumatorilor, în actuala perioadă multe legi, recent apărute (exemple pot fi numeroase), nu mai vizează doar protecţia consumatorului.

Într-o asemenea situaţie, se pledează pentru lărgirea cîmpului de aplicare a noilor legi privind protecţia consumatorilor, pe de o parte, ele urmînd să aibă în vedere toate aspectele relaţionale care apar în cadrul actului de achiziţionare a produsului (calitate, funcţionalitate, legalitatea realizării, condiţiile de folosire, asigurare, posibilitatea vînzării, condiţii de plată etc.), cît şi toate categoriile de cetăţeni care intervin în cadrul acestui complex circuit, cu drepturile şi responsabilităţile lor.

În contextul aceloraşi preocupări şi ţinînd seama de tendinţele apărute în ultimele decenii cu privire la puternica mobilizare a pieţelor interne, se ridică şi problema cadrului de protecţie a consumatorilor: naţional şi internaţional. Problema apare cu o importanţă deosebită, întrucît, comparînd modul de asigurare a protecţiei juridice a consumatorilor din diferitele ţări europene, se constată o mare diversitate, cu tendinţă de creştere a diversităţii respective, pe măsura apariţiei de noi legi de protecţie, în materie de procedură.

Acesta, într-o primă analiză, nu este un fenomen grav, pe de o parte marea majoritate a relaţiilor dintre consumator şi ofertant pot fi situate într-o singură ţară, iar pe de altă parte, aplicate de către practica juridică a fiecărei ţări, apar ca experienţe utile şi, pe baza comparării avantajelor şi dezavantajelor fiecăreia, pot fi transformate în instrumente utile pentru construirea jurisprudenţei altor ţări. Ţinînd seama de faptul că relaţiile internaţionale între consumator şi ofertant - producător sau comerciant - cresc continuu, problemele care apar spre soluţionare în domeniul protecţiei consumatorilor devin tot mai complexe şi cer soluţii noi de rezolvare.

Astfel, mobilitatea crescîndă a populaţiei (turism, afaceri, căutarea unui loc de muncă etc.) a devenit un fenomen semnificativ şi cu o pondere deosebită, responsabilitatea fabricanţilor, ca urmare a legăturilor de fuzionare a diverselor produse, a căpătat deja un caracter internaţional, producătorii şi comercianţii sunt confruntaţi, pe măsura trecerii timpului, cu o mare diversitate de legi, care antrenează, potrivit specificului naţional local, mari distorsiuni ale concurenţei, întreprinderile multinaţionale se confruntă cu probleme de adaptare a produselor, a publicităţii şi a condiţiilor generale de vînzare la prescripţiile naţionale. În ceea ce priveşte consumatorul, devenit aşa-zis "consumator internaţional", problemele de protecţie juridică şi îndeosebi cele de ordin procedural devin şi mai grave, mai greu de rezolvat.

În acest context, apar o serie de probleme cu privire la normele de drept ce trebuie aplicate, încadrarea fenomenelor apărute şi ordonarea acestora, competenţa tribunalelor sau instituţiilor de instrumentare a cauzelor apărute, valoarea unei decizii emisă de un organ judiciar sau parajudiciar etc.

Problematica se complică şi mai mult cînd se are în vedere protecţia colectivă a consumatorilor sau cooperarea între instituţii sau asociaţii ale consumatorilor. Armonizarea regulilor pe care le incumbă rezolvarea multiplelor probleme ale protecţiei consumatorilor şi, îndeosebi, cooperarea internaţională implică crearea unor organizaţii internaţionale, precum Consiliul Europei sau Comuniunea Europeană, care prin comisii de specialitate să pună bazele unei jurisprudenţe internaţionale în ceea ce priveşte protecţia consumatorilor.

Crearea unor instituţii publice care să vegheze asupra protecţiei consumatorilor

Cea de a doua latură a prezenţei puterii publice în procesul de protecţie a consumatorilor o constituie înfiinţarea unor organisme şi instituţii însărcinate fie cu supravegherea modului de respectare a legilor şi reglementărilor editate în scopul protecţiei consumatorilor, fie cu acordarea asistenţei de specialitate unor organisme ale consumatorilor sau chiar, în mod direct, consumatorilor.

Între principalele tipuri de instituţii şi organisme, create şi organizate de către stat în scopul protejării consumatorilor din ţările cercetate, figurează: departamente de protecţia consumatorilor; oficii sau departamente care trebuie să urmărească corectitudinea comercianţilor; departamente de preţuri; laboratoare centrale sau regionale de analiză; servicii regionale de anchete economice sau de depistare a informaţiilor etc.

Fiind create de către stat în scopul supravegherii şi asigurării aplicării în fapt a legislaţiei din domeniul protecţiei consumatorilor, s-ar putea crede că aceasta ar fi singura lor menire. Realitatea cercetată scoate în evidenţă însă că aceste instituţii sau organisme de specialitate ale statului din domeniul respectiv au competenţe şi preocupări mult mai largi, printre obiectivele lor figurînd în plus: urmărirea structurii informaţiilor publicate pentru clienţi de către diferite firme producătoare sau de comerţ; determinarea organizării de către firmele de comerţ, a unor acţiuni şi activităţi în favoarea consumatorilor; propunerea unor legi noi în vederea împiedicării realizării unor produse sau a unor practici comerciale necorespunzătoare.

Alături de diversele instituţii şi organisme create special în vederea protecţiei consumatorilor, sunt integrate în cadrul acestui complex proces, cu sarcini speciale, şi o serie de ministere, departamente sau alte organisme guvernamentale ce acţionează în ramurile sau în domeniile în care, pe lîngă obiectivele de bază, specifice sectorului în cadrul căruia activează, au în sarcină şi protecţia consumatorilor.

Între acestea, se regăsesc: ministerele sau departamentele de comerţ care răspund de modul de organizare a activităţii comerciale şi de corectitudinea personalului comercial; ministerele de agricultură implicate cu sarcini în domeniul realizării mărfurilor alimentare, securitatea alimentaţiei şi chiar cu unele responsabilităţi în ceea ce priveşte comerţul cu alimente; ministerele sănătăţii, pentru problema medicamentelor şi a comerţului cu medicamente; departamente ale mediului ecologic, însărcinate cu supravegherea relaţiilor consum-mediu-ambiant etc.

În ultimele decenii, în marea majoritate a ţărilor a căror experienţă a fost cercetată în vederea întocmirii acestei lucrări, a fost creat un tip nou de instituţii privind protecţia consumatorilor. Este vorba de institute sau centre naţionale de cercetare ştiinţifică, create în vederea acordării unei largi asistenţe de specialitate (consum, juridică, tehnică etc.) tuturor categoriilor de consumatori.

Ca exemple, pot fi date:

• "L'Institut National de la Consommation"- Franţa;
• "Nucleo anti sofisticationi" (NAS) - Italia;
• "Verbraucherrschutzborden" - Germania;
• "Knsumentverket" - Suedia;
• "Instituto Nacional del consumo" - Mexic etc.

Misiunea acestor instituţii ştiinţifice este deosebit de complexă; se pot totuşi contura trei importante categorii de preocupări: informare, protecţie, tehnică.

Un prim obiectiv îl constituie asigurarea unei informări documentate, continue şi oportune pentru diversele categorii de consumatori. Activitatea respectivă este axată, în majoritatea cazurilor cercetate, pe informarea şi îndrumarea consumatorilor în vederea cunoaşterii şi exercitării drepturilor lor; orientarea consumatorilor în procesul achiziţionării produselor pentru a-i ajuta să-şi utilizeze în mod raţional capacitatea de cumpărare; informarea consumatorilor asupra practicilor comerciale şi publicitare dăunătoare propriilor interese; promovarea unor obiceiuri de consum, care să protejeze patrimoniul familial, să asigure o dezvoltare sănătoasă şi o alocare mai adecvată a resurselor umane ale societăţii.

În ceea ce priveşte protecţia consumatorilor, sarcina unor asemenea institute, centre sau nuclee ştiinţifice constă în a-şi aduce contribuţia, prin mijloacele specifice de care dispun, la prevenirea generală a promovării unor fenomene necorespunzătoare sau a unor practici comerciale dăunătoare consumatorilor, precum şi la asigurarea asistenţei juridice sau a sprijinului necesar consumatorilor în acţiunile reparatorii ale drepturilor lezate.

De remarcat faptul că, deşi o asemenea idee a devenit publică, mai recent ea este apreciată atît de specialişti, cît şi de consumatori, repercusiunile făcîndu-se simţite în multe domenii, contribuţiile instituţiilor respective crescînd substanţial în ceea ce priveşte protecţia consumatorilor.

De asemenea, a sporit în mod apreciabil aportul unor asemenea institute la elaborarea normelor generale de drept privind protecţia consumatorilor, cît şi a diverselor acte normative axate pe soluţionarea unor cazuri concrete, mai dificile, referitoare la consumul unor anumite produse, publicitatea agresivă sau dăunătoare, practicarea unor anumite condiţii de vînzare etc.

Preocupările de ordin tehnic ale institutelor, nucleelor sau centrelor ştiinţifice privind protecţia consumatorilor sunt concentrate pe urmărirea sub toate aspectele a unor produse, procedînd la încercări comparative, analize şi teste de laborator, observări şi urmăriri în procesul de consum etc.

Aceleaşi preocupări se răsfrîng şi asupra tehnologiilor şi procedurilor de obţinere a produselor, asupra tehnicilor comerciale şi a tehnologiilor publicitare, precum şi cu privire la întreaga complexitate a serviciilor comerciale, începînd cu informarea şi terminînd cu garanţiile sau serviciile de instalare şi întreţinere a unor produse.

Concluziile unor asemenea activităţi sunt materializate în monografieri de produse, comunicate, note tehnice, pliante puse la dispoziţia consumatorilor etc.